Tunisie : Les B.A.BA de la Caisse Générale de Compensation

Le débat politique est orienté ces jours-ci vers la réforme du système de subvention. Cependant, la majorité des Tunisiens ne connaissent pas les rouages de ce système. Il est donc essentiel de plonger dans les fins fonds de la Caisse de Compensation, avant d’entamer le chantier de la réforme.

La confusion des termes …

L’un des premiers signes de méconnaissance du système de subvention est la confusion entre la « Caisse Générale de Compensation », la subvention de l’énergie et la subvention aux transports. Plusieurs journalistes, politiciens et même économistes sont déjà tombés dans ce piège. Dans une interview accordée au magazine l’économiste maghrébin, Antonio Nucifera parlait de « compartiment de l’énergie dans la caisse de compensation ». En sommant les budgets qui leur sont réservés, plusieurs ministres des gouvernements de la Troïka et du gouvernement Jomaa présentent, dans leurs discours, les différents systèmes de soutien du pouvoir d’achat (CGC, énergie et transport) comme une seule entité.
Cette confusion peut, d’une part, être expliquée par la méconnaissance de ces systèmes, et peut, d’autre part, entrer dans le cadre d’une stratégie de communication mal rodée, mais relativement efficace. En développant un discours axé essentiellement sur la subvention de l’énergie tout en parlant de compensation, on pousse l’audience à croire que c’est tout le système de subvention qui pèse lourd sur le budget. Du coup, il est plus facile de « raser » tout type de subvention à la consommation, quelle que soit sa nature ou sa situation.

Ce qu’il faut savoir, c’est que la subvention à la consommation est répartie sur trois systèmes différents indépendants l’un de l’autre : la Caisse Générale de Compensation, la subvention de l’énergie et la subvention aux transports en commun. Dans de précédents articles nous avons traité de la question de la subvention de l’énergie. Cette fois-ci nous nous focaliserons sur la Caisse Générale de Compensation.

La Caisse Générale de Compensation…

Au beau milieu de la deuxième guerre mondiale, la flambée des prix des produits alimentaires sur le marché international a poussé l’administration coloniale à décréter la création de la caisse de compensation par le décret beylicale du 28 juin 1945. Son but initial était donc de jouer le rôle d’un coussin qui protège les ménages tunisiens contre la hausse de produits céréaliers.
Après l’indépendance, le rôle de la CGC a évolué parallèlement à la mise en place d’une politique de planification alimentaire et nutritionnelle.[1] L’amélioration de l’état nutritionnel des ménages figure également parmi les objectifs explicites du programme de la subvention alimentaire.[2] Son rôle de soutien au pouvoir d’achat est tout de même resté son objectif principal. Pendant les années 1960, la CGC a permis de stabiliser l’inflation et les salaires, le temps que l’économie nationale tunisienne soit bâtie. Sauf qu’au fil des années, une inflation de 6% a obligé l’Etat à créer des taxes pétrolières pour renflouer la CGC. Sous la pression des institutions de Breton Woods, le gouvernement tente, alors, de diminuer le budget de la CGC en doublant le prix du pain. Il se heurte à une opposition violente et de masse connue, aujourd’hui, sous le nom des « émeutes du pain de 1984. ».
L’échec de cette tentative n’a pas empêché les autorités tunisiennes de diminuer le budget de la CGC, en réduisant le nombre des produits subventionnés, d’une part, et en procédant à des augmentations successives des prix des produits restants. Le sucre en morceaux, les aliments de bétail, l’huile acide, la viande bovine et les engrais ne sont plus subventionnés depuis 1996. La veille de la révolution du 14 janvier, les produits qui étaient subventionnés grâce à la CGC étaient : les dérivés céréaliers (le pain, la semoule, le couscous et les pâtes alimentaires), l’huile de graine et les papiers destinés pour la fabrication des cahiers scolaires.

Toutefois, la multiplicité des objectifs assignés à la caisse générale de compensation (soutien des prix à la production, des prix à la consommation, stabilisation des prix, fluidité et continuité de l’approvisionnement) ne rend pas ces objectifs conciliables. Ainsi, la portée de la politique de compensation s’étend au-delà de la protection du pouvoir d’achat des couches à faible revenu contre les aléas du marché mondial, à la garantie d’un revenu minimum aux agriculteurs concernés. En outre, le système de compensation permet d’assurer l’approvisionnement régulier du marché local par les produits subventionnés à des prix relativement stables, qui tiennent compte du pouvoir d’achat des citoyens. En 2011, quelques heures avant de s’enfuir, Ben Ali a introduit d’autres produits dans la liste des aliments concernés par la CGC : tomates en conserve, sucre en poudre, pâtes et couscous. La subvention du lait demi-écrémé a également été rétablie après qu’elle n’ait été levée en 2009. Cet élargissement du champ d’action de la CGC qui est survenu dans un contexte d’augmentation des prix des céréales sur le marché international a eu pour effet l’augmentation des fonds qui lui sont alloués.

Équité ou pas …

En 2012, en publiant son rapport d’évaluation de l’économie tunisienne, le Fonds Monétaire International (FMI) a suggéré au gouvernement tunisien de réduire les subventions alimentaires et énergétiques. Selon le FMI, ces mesures sont « souhaitables sous l’angle de l’équité sociale, car ce sont les couches les plus riches de la population qui bénéficient le plus des subventions alimentaires et énergétiques.»  Dans le VIIème annexe du rapport, il est dit que les ménages ayant les revenus les plus élevés, en particulier, bénéficient quasiment quatre fois plus des subventions des produits alimentaires que les ménages ayant les revenus les plus modestes. Selon le même rapport, les ménages qui touchent les revenus les plus élevés bénéficient près de 40 fois plus des subventions des produits énergétiques que les ménages les plus modestes. Cependant, aucune étude spécifique sur la subvention de l’énergie ou sur la caisse de compensation n’a été publiée pour qu’un vrai consensus s’établisse autour de ces décisions impopulaires.

Une année plus tard, l’Institut National de la Statistique (INS), le Centre de Recherches et des Etudes Sociales (CRES) et la Banque Africaine de Développement (BAD) ont publié, à leur tour, un rapport sur la distribution des subventions de la Caisse de Compensation. Cette fois, les statistiques sont plus claires. On y trouve l’estimation de la subvention annuelle moyenne par tête, selon la classe de la population en dinar. Le fait que la subvention perçue par un Tunisien appartenant à la classe pauvre soit moins importante que celle perçue par un Tunisien aisé est confirmée par les chiffres apportés dans ce rapport. Par contre, le fait que les subventions des ménages, ayant les revenus les plus élevés, soient quatre fois plus élevées que les subventions des ménages, ayant les revenus les plus modestes, est tout à fait erroné : La différence ne serait que de 21,9 dinars par an. Cela équivaut plutôt au quart de la subvention perçue par un ménage aisé pendant tout une année.

En plus de cela, plusieurs impositions à ces classes « aisées » ont été crées pour financer la caisse de compensation. Une taxe de 1% a été créée en 2012 et est relevée sur les salaires qui dépassent 20000 dinars brut/an. Elle est entrée en application en 2013. De ce fait, les salariés appartenant à la classe moyenne supérieure et la classe aisée versent chaque année 200 dinars à la CGC. Or, selon le rapport de la BAD, l’INS et le CRES, chaque ménage de la classe moyenne et de la classe aisée perçoit moins de 90 dinars/an de subvention venant de la CGC. Nous voyons donc que les classes sociales qui ne « méritent pas » d’être soutenues par l’Etat sont en train de subventionner les familles pauvres et moins pauvres.

Le rapport précédemment cité, admet que les subventions alimentaires ont aussi permis de réduire les inégalités sociales. [3] Cependant, en se basant sur les observations d’avant 2012, il considère que le système n’est pas optimal. Les analystes de l’INS ont considéré qu’un système forfaitaire permettant de transférer à chaque individu pauvre un montant fixe par an avec un budget constant serait parfaitement équitable. Sauf qu’en lisant le rapport, nous comprenons que le modèle sur lequel ont été faites les simulations mathématiques a négligé plusieurs facteurs importants qui changent totalement la donne. Le raisonnement s’est fait sur le ciblage des subventions. Or, il est important de prendre en considération les sources de financement de la CGC. Comme nous l’avons vu précédemment, la taxe de 1% qui a été créée en 2012 a fait en sorte que les ménages dont le revenu annuel est supérieur à 20000 dinars remboursent la CGC sur les subventions qu’ils perçoivent, à travers l’achat de produits concernés par la compensation. Peut-on encore dire que ces ménages-là sont subventionnés ?

Et même en raisonnant sur le ciblage des subventions, la répartition du budget de la CGC par cible a été étudiée en prenant les chiffres de l’année 2011. Le résultat est le suivant : 7,5% des subventions alimentaires ont profité aux ménages riches, 60,5% à la classe moyenne, 9,2% aux plus pauvres et 22,8% hors ménages (restaurants, cafés, touristes, contrebande). Il faut noter que le choix de l’année 2011 comme année de référence a également biaisé les résultats. Pendant cette année la contrebande s’est tellement développé qu’elle a accaparé 22,8% du budget. Le reste des chiffres n’a donc qu’un caractère indicatif. Il faudrait noter, alors, que la population riche ne perçoit que moins de 10% du budget de la CGC. Le discours du gouvernement qui insiste sur le fait que la grande majorité des subventions alimentaires vont à ceux qui ne le méritent pas ne peut être crédible que si l’on considère que la classe moyenne ne mérite pas d’être soutenue par l’Etat. Si c’est le cas, il faudrait que ce soit éclairci pour que les participants au dialogue national sur l’économie soient sur la même longueur d’onde.

Les institutions financières internationales (IFI) ont opté pour une autre division des classes économiques et sociales. Dans leurs rapports, l’allusion à la classe moyenne est très rare. La population est plutôt divisée en pauvre et non pauvre. De ce fait, les études et simulations qui sont faites ne traitent que de la lutte contre la pauvreté. Le soutien au pouvoir d’achat est absent des objectifs que devraient avoir les systèmes de subvention. Malgré cela, les résultats des simulations sont accablants : une éventuelle suppression des subventions aux produits alimentaires de base augmenterait à court terme le taux de pauvreté de 3,6% et le taux de pauvreté extrême de 1,7%. Même une adaptation des ménages pauvres en modifiant leurs comportements de consommation (diminuer leur consommation et/ou orienter la consommation vers des produits moins chers que les produits subventionnés pour que leurs revenus leurs suffisent à subvenir à leurs besoins nutritionnels) ne réussira pas à rétablir les taux de pauvreté actuels après leur augmentation.

Vers des transferts directs …

Lors de son dernier discours, le chef du gouvernement Mehdi Jomaa, a parlé d’une réforme de la CGC. Il a évoqué l’alternative des transferts directs. Après avoir été appliquée dans plusieurs pays, cette forme de subvention a été également le sujet de l’étude de l’INS, de la BAD et du CRES. En ce qui concerne l’évaluation de l’inégalité (en ne prenant pas compte du ciblage des subventions et en négligeant les sources de financement de la CGC), les simulations montrent que ce système n’est que très légèrement plus égalitaire que le système actuel.[4] Dans la pratique, ce système est difficilement applicable en raison de la difficulté d’identification des personnes nécessiteuses. Une base de données qui existe actuellement pourrait servir d’outil d’identification.  Il s’agit de la base de données relative au Programme National d’Aide aux Familles Nécessiteuses et de l’Assistance Médicale Gratuite, ainsi que celle du Programme d’Accès aux Soins à Tarif Réduit.

Pour finir, une telle reforme de la CGC fera perdre au système de subventions ses objectifs secondaires : réduction de l’inflation, renforcement de la compétitivité/prix des produits tunisiens (lait, pain, pâtes, couscous) et facilitation de l’accès à un apport nutritionnel pour l’ensemble de la population.

Défaillances du système ?

En 2003, avant la réforme de la CGC, la Cour des Comptes a effectué un contrôle qui a révélé plusieurs dysfonctionnements au niveau du contrôle des produits subventionnés par l’Office des Céréales et le Centre National Pédagogique ainsi qu’au niveau des procédures de paiement des subventions. Dix ans après, l’augmentation de la subvention des produits alimentaires pourrait, encore une fois, être en partie dûe à des dysfonctionnements au niveau de la gestion des entités intervenantes dans la gestion de la CGC. Il serait donc judicieux d’effectuer une évaluation de la gestion de la CGC devant mener à son optimisation.

Notes

[1] Analyse des politiques de la sécurité alimentaire e
n Tunisie, CIHEAM – Options Mediterraneennes.

[2] Analyse de l’Impact des Subventions Alimentaires et des Programmes d’Assistance Sociale sur la Population Pauvre et Vulnérable, Institut National de la Statistique.

[3] Les analyses ont également révélé que l’inégalité, mesurée par l’indice de Gini, s’élève à 37,4% en 2010 mais qu’elle aurait été près de 38,5% en l’absence des subventions alimentaires.

[4] L’indice de Gini du système actuel est de 0,374 alors que dans le cas de transferts directs, il est de 0,372.