Imaginez un père de famille, incapable de payer ses factures, essayant de convaincre un agent de la STEG de ne pas couper l’électricité de son foyer et promettant de régulariser sa situation dans une semaine. Imaginez que vous êtes l’agent de la STEG. Quelle serait votre réaction ? Appliquer la loi et priver son foyer d’électricité, tout en compromettant l’enseignement de ses gosses, leurs habitudes journalières et probablement l’activité artisanale de sa femme génératrice de revenu, ou enfreindre la loi en lui offrant un délai supplémentaire d’une semaine et risquer la sanction de vos supérieurs ?
Imaginez aussi que vous travaillez à la poste un vendredi après-midi durant le confinement. Un retraité vient encaisser son mandat qui constitue son unique source de revenus durant ces temps durs. Il a fait 45 minutes d’attente et vient finalement vers vous pour encaisser son mandat. Vous lui demandez sa pièce d’identité et après vérification, il vous signale qu’il l’a oubliée à la maison. Vous le connaissez depuis votre arrivée au bureau. Vous avez décaissé ses mandats des centaines de fois. Vous savez aussi qu’il lui sera impossible d’aller chercher sa CIN et de revenir l’encaisser avant la fermeture du bureau. Vous êtes au courant de ses difficultés financières et de ses besoins urgents d’alimentation, de médicaments et autres. Quelle serait votre réaction ? Appliquer la loi et lui refuser le décaissement de son mandant et lui demander de revenir lundi matin tout en mettant en danger sa vie ? Ou enfreindre la loi en répondant à sa requête sans avoir à présenter sa CIN et risquer de probables représailles ?
Dans les deux cas, vous êtes confronté(e) à une situation impossible. Vous êtes confronté(e) à des règles, des protocoles et des procédures que vous devez respecter. Mais aussi, à des besoins vitaux pour une communauté que vous êtes censé(e) servir et veiller à son bien-être. C’est le quotidien de centaines de milliers d’employés dans nos administrations, institutions, écoles, municipalités, etc. Ces situations appellent à repenser le secteur étatique et à introduire des réformes permettant une meilleure efficacité. Un passage obligatoire de la simple application de la loi vers un entrepreneuriat civique est indispensable pour nos administrations et institutions étatiques. Ce passage implique la promotion d’une nouvelle culture basée sur la discrétion administrative et la redevabilité.
I. Pourquoi avons-nous besoin de discrétion (l’art administratif) ?
La discrétion peut être définie comme l’utilisation d’un jugement personnel dans l’interprétation des procédures et la prestation de services et de politiques publiques. La discrétion est essentielle pour que les bureaucrates de première ligne répondent aux besoins des individus et de la communauté durant leur travail quotidien. En faisant preuve de discrétion, ils façonnent et influencent les politiques publiques et répondent aux besoins et aux attentes des individus et des communautés.
Michael Lipsky, dans son célèbre ouvrage « Street-Level Bureaucracy, Dilemmas of the Individual in Public Services », publié pour la première fois en 1980, décrit les bureaucrates de la première ligne comme étant des fonctionnaires, des employés et des travailleurs qui interagissent quotidiennement et directement avec les citoyens. Il peut s’agir d’enseignants, d’administrateurs, de douaniers, de travailleurs sociaux, etc. qui travaillent directement pour répondre aux besoins de la population. Ils sont perçus par la population comme les représentants directs de l’État et ils sont responsables de la mise en œuvre des politiques publiques aux yeux des citoyens. Souvent privés de ressources adéquates et confrontés à une demande croissante et urgente, ces bureaucrates usent de leur pouvoir discrétionnaire pour interpréter des règles et des procédures et prendre des décisions sur place.
Les bureaucrates de première ligne sont également confrontés à un ensemble de règles, de procédures et de politiques très compliquées et généralement contradictoires. La contradiction entre ce qu’ils sont censés suivre en tant que règles et procédures et ce à quoi ils sont confrontés en tant qu’individus dans des cas spécifiques rend aussi inévitables les tensions entre les travailleurs de première ligne et les élus. James Q. Wilson dans son livre «Bureaucracy : What Government Agencies Do and Why They Do It (1991) », illustre le dilemme auquel sont confrontés les bureaucrates de première ligne (Wilson, 2000). Il déclare : « Les bureaucraties gouvernementales sont plus bureaucratiques qu’industrielles, en grande partie parce que nous – les citoyens et nos représentants politiques – insistons pour qu’elles le soient » (Wilson, 2000, p. 133). La discrétion est alors nécessaire pour réduire les conflits potentiels et assurer le bon fonctionnement des entités / administrations gouvernementales et la satisfaction des besoins des citoyens. Les bureaucrates de première ligne jouissant d’une certaine autonomie obtiennent de meilleurs résultats. (Lewis, 2007) montre que les programmes fédéraux américains gérés par des fonctionnaires nommés étaient mieux évalués que les programmes gérés par des bureaucrates politiquement élus. Selon une étude empirique de la fonction publique nigériane basée sur des données collectées auprès du service national nigérian concernant les taux de progression de 4700 projets, (Rasul et Rogger, 2015) présentent la preuve qu’une autonomie accrue des bureaucrates de première ligne est corrélée à une productivité plus élevée, alors qu’un suivi et une supervision accrus diminuent les résultats et leurs rendements.
Cependant, un recours excessif à la discrétion peut entraîner un dysfonctionnement destructeur entre les managers (généralement élus politiquement) et les travailleurs de première ligne (généralement nommés). L’interprétation personnelle, la création de nouvelles normes et de nouveaux moyens pour répondre aux demandes des citoyens peut facilement menacer les règles et procédures institutionnelles.
Une confrontation continue entre les bureaucrates de première ligne et leur aspiration à plus d’autonomie et leurs superviseurs et leur soif de plus d’autorité et de surveillance caractérise les dynamiques du secteur public. Les élus tendent à exercer un contrôle total justifié par leur volonté de plus d’efficacité et d’efficience. Les élus sont aussi redevables à l’égard des citoyens et ils sont censés répondre efficacement à leurs besoins. L’efficacité du gouvernement est basée sur le principe de la méritocratie tandis que le principe de la démocratie est basé sur la participation populaire. Ces deux principes peuvent coexister et fonctionner, mais les tensions seront toujours présentes (Fukuyama, 2015).
Les politiciens (en tant que représentation parfaite de la volonté des citoyens) peuvent exercer du contrôle, une supervision et des pressions sur les bureaucrates de la première ligne (généralement nommés sur la base de la méritocratie) pour obtenir de meilleurs résultats et mettre en œuvre des objectifs politiques vagues, élusifs et peu clairs. Une discrétion excessive peut conduire à une sérieuse remise en cause de la représentation et de la légitimité. Qui représente réellement les citoyens, dans quelle mesure et sont-ils suffisamment légitimes ou non pour créer et mettre en œuvre des politiques publiques ?
En outre, un pouvoir discrétionnaire excessif et en l’absence de mécanismes de redevabilité solides et institutionnalisés pourrait facilement conduire à des pratiques de corruption. Plaider pour une plus grande discrétion suppose que les bureaucrates de première ligne perçoivent l’intégrité, l’honnêteté et d’autres valeurs morales et professionnelles de la même manière et comme étant indispensables. Ceux qui plaident pour une plus grande discrétion considèrent également que les organisations de l’État et les administrations publiques sont identiques ou ont la même configuration alors qu’il existe une grande variété de bureaucraties, dans lesquelles la discrétion s’avère nécessaire ou pas et à différents niveaux.
La discrétion est fondamentale pour la mise en œuvre des politiques publiques et pour répondre aux besoins des citoyens. Les bureaucrates de première ligne font face à un contexte imprévisible. Sans discrétion, ils se retrouveront dans des situations impossibles et conflictuelles qui se traduiront par de mauvaises performances. Toutefois, elle doit être encadrée par des mécanismes de responsabilisation que nous explorerons plus tard en tant que recommandations politiques.
II. La discrétion est-elle suffisante ?
La réponse évidente est non. La discrétion doit être couplée à une intégration des bureaucrates de première ligne dans leurs communautés. Le pouvoir discrétionnaire augmente l’estime de soi des travailleurs et transmet l’idée qu’ils font de leur mieux pour répondre aux besoins des citoyens (Lipsky, 2010). Le contexte local et les interactions directes avec les citoyens font des bureaucrates de première ligne un élément fort d’un réseau social et professionnel large et complexe. Leur enracinement dans ces réseaux et leurs communautés influence positivement leurs capacités à analyser les besoins et les demandes. Tendler et Freedheim (1994) soutiennent que les bureaucrates « intégrés » réussissent mieux à produire des résultats en termes d’exécution des politiques publiques. Une étude des associations d’usagers de l’eau d’irrigation en Indonésie, menée par Ricks (2016) démontre que les réunions périodiques entre les responsables de l’irrigation et les agriculteurs sont plus productives pour le succès du groupe que de fournir des programmes de renforcement des capacités et des sessions de formation. L’intégration est également essentielle pour maintenir une communication bidirectionnelle fluide et productive entre les citoyens et les bureaucrates de première ligne. Les bénéficiaires seraient en mesure d’exprimer leurs besoins aux bureaucrates qui seraient capables d’expliquer les procédures, les politiques et ses implications et défis aux citoyens de manière simple et culturellement acceptable. Ce type de communication est essentiel pour réduire les coûts de collecte d’information et assurer un haut niveau de flexibilité et d’adaptabilité des représentants de l’État au contexte local et à son évolution. Obtenir des informations sur le contexte local et son développement aide les bureaucrates de première ligne à avoir une vue d’ensemble et à utiliser leur pouvoir discrétionnaire pour interpréter et mettre en œuvre les politiques de l’Etat correctement et efficacement. L’enracinement ou l’intégration peut également créer l’image de fonctionnaires de confiance. Des contacts humains et personnels réguliers avec les citoyens leur font sentir que les représentants de l’État travaillent à résoudre leurs difficultés et qu’ils pourront apporter leur aide de manière collaborative et innovante.
Cependant, l’intégration des travailleurs de première ligne peut être à l’origine de pratiques de corruption, de clientélisme et de favoritisme. Ayant accès aux moyens et aux ressources de l’État, les bureaucrates de première ligne peuvent servir les intérêts de plusieurs parties prenantes ou groupes d’intérêt qui influencent la scène politique et la mise en œuvre des politiques publiques. Le patronage et le clientélisme peuvent entraîner des tensions sociales concernant l’utilisation illégale et illégitime des ressources de l’État pour favoriser un groupe par rapport à un autre. Dans les pays où le capital social et la confiance des citoyens sont faibles, la loyauté de l’individu sera toujours envers la famille, la région et la tribu avant sa loyauté envers l’Etat (Fukuyama, 2015). La redevabilité doit être enracinée dans la société et ses institutions pour faire face à ces menaces et empêcher tout abus de pouvoir ou toute allocation illégale des ressources de l’État.
III. Ce qu’on peut faire
Sur la base de l’analyse de la littérature, des preuves empiriques et du contexte tunisien, ce document vise à présenter des recommandations politiques pour réformer le secteur public par (a) l’accroissement du pouvoir discrétionnaire des bureaucrates de première ligne et (b) l’établissement des mécanismes de redevabilité efficaces. Les solutions proposées garantiraient le bon fonctionnement de la bureaucratie de la première ligne dans une démocratie pluraliste en établissant le bon équilibre entre discrétion et responsabilité dans le secteur public.
1) Accroître la discrétion vers l’entrepreneuriat civique
Leadbeater et Goss (1999) définissent l’entrepreneuriat civique comme l’espace dans lequel le gouvernement invente de nouveaux services, solutions et produits, crée des opportunités pour les autres d’innover et cherche à « exploiter la plus grande valeur sociale » à partir de nouvelles idées. Les bureaucrates de première ligne sont censés repousser les limites des règles et procédures et développer des stratégies entrepreneuriales (Goss, 2001). Ils doivent faire partie du contexte local dynamique et s’engager dans un environnement multipartite. Ils devraient englober une panoplie de valeurs essentielles pour une culture politique démocratique. Nous nous attendons à ce qu’ils soient justes, respectueux, efficaces et sensibles aux besoins de la population (Zacka, 2017). Ces valeurs sont nécessaires pour créer un environnement propice à l’entrepreneuriat civique. (Durose, 2011) suggère trois stratégies principales que les bureaucrates de première ligne peuvent adopter.
- Atteindre : en identifiant les groupes marginalisés et en les intégrant à la communauté et aux prestataires de services. Cela peut se faire en multipliant les réunions communautaires et les événements de quartier.
- Permettre : en travaillant à établir des canaux de communication sains entre les représentants de l’État et les citoyens (en particulier les groupes exclus et marginalisés) et en renforçant les mécanismes d’apprentissage co-constructifs et les capacités des citoyens à interagir avec les prestataires de services.
- Adapter : adaptation des objectifs et des politiques du gouvernement aux priorités de la communauté pour produire des résultats mutuellement bénéfiques.
Comme indiqué précédemment, la discrétion est vitale pour le bon fonctionnement de la bureaucratie de première ligne et pour répondre aux besoins des citoyens. Les bureaucrates de première ligne devraient bénéficier d’une plus grande marge d’appréciation. L’État devrait leur fournir des opportunités réalisables et accessibles pour apprendre et renforcer leurs capacités dans une approche inclusive et participative impliquant les bureaucrates de la première ligne, les citoyens, les managers et les élus. L’État devrait fournir l’espace nécessaire à ses employés pour innover, s’engager et créer de nouvelles solutions aux besoins émergents. Ces stratégies nécessitent le renforcement de leurs capacités en compétences non techniques ; communication, gestion de conflits, négociation et médiation. L’État doit aussi multiplier les efforts pour renforcer ces capacités au niveau individuel mais aussi au niveau organisationnel et managérial. Des preuves provenant d’une expérience sur la police au Rajasthan en Inde montrent que l’association des compétences professionnelles aux compétences générales ont augmenté la satisfaction des victimes d’actes criminels (Banerjee et al., 2015)
L’évolution vers l’entrepreneuriat civique nécessite également une solide coordination et une compréhension mutuelle entre les travailleurs de première ligne et leurs managers directs. Les managers devraient demander des séances de renforcement d’équipe fréquentes, des discussions formelles et informelles et des évaluations périodiques. Reconnaître et valoriser le travail acharné des bureaucrates de première ligne devrait également être une tradition organisationnelle dans les agences gouvernementales et les administrations publiques. Lipsky (2010) souligne qu’il est nécessaire de créer des occasions régulières de réflexion parmi les pairs et les gestionnaires pour l’évaluation et apprendre des expériences et des meilleures pratiques.
Il est possible de développer un bon sens de la discrétion en déplaçant le pouvoir de mise en œuvre des politiques publiques vers un environnement plus inclusif et dynamique. Cependant, la discrétion doit être équilibrée et encadrée par des mécanismes de redevabilité.
2) Renforcer la redevabilité
Les récents défis régionaux et mondiaux appellent à une plus grande autonomie au niveau de la bureaucratie de la première ligne et à une meilleure confiance dans leurs jugements pour améliorer le bien-être des citoyens et des groupes humains et façonner les communautés. La capacité à utiliser son jugement personnel dans la mise en œuvre de la politique devrait être encadrée ou limitée par des mécanismes de redevabilité acceptables et pluralistes. Sinon, les bureaucrates risquent facilement de tomber dans le clientélisme, le favoritisme et la corruption.
Être responsable signifie que les bureaucrates de la première ligne sont obligés d’expliquer et de justifier leurs actions ou inactions à d’autres parties prenantes. Hupe et Hil (2007) envisagent trois principaux types de redevabilité selon l’échelle d’action ; une redevabilité administrative (envers une autorité hiérarchiquement supérieure), une redevabilité au niveau des pairs (envers les pairs) et une redevabilité participative (envers les citoyens).
a) Redevabilité publique-administrative
- Renforcer le rôle de l’instance nationale de lutte contre la corruption chargée de garantir le droit des citoyens à dénoncer les pratiques de corruption auxquelles ils ont été exposés et de les protéger contre d’éventuelles représailles par la mise en place de branches régionales.
- Unifier les bonnes pratiques et les valeurs professionnelles dans un code de conduite national reposant sur les expériences et les contributions des bureaucrates de première ligne.
b) Redevabilité au niveau des pairs (aux pairs)
Le partage d’informations est à la fois un moyen de participation active et un principe de transparence. Pour garantir le bon fonctionnement de la bureaucratie de la première ligne, il faut avoir un flux d’informations fluide entre les bureaucrates. Chaque administration publique doit disposer d’un plan de communication permettant une cohérence entre ses besoins, ses objectifs et les moyens préétablis.
Mettre en place un système d’information approprié axé sur le citoyen et visant à aider les différentes administrations de première ligne à définir leurs priorités et, éventuellement, à élaborer leurs stratégies pour répondre aux attentes des citoyens. Cela contribue à instaurer un climat de confiance entre pairs favorable à l’action collective lors des discussions collectives et renforce l’efficacité organisationnelle.
c) Redevabilité participative
- Encourager et soutenir les organisations de la société civile à exercer un contrôle durable et permanent sur le secteur public et développer ses capacités professionnelles en termes d’évaluation, de contrôle, de suivi et de dénonciation.
- Concevoir un programme adéquat de renforcement institutionnel favorisant la participation des citoyens aux processus de mise en œuvre de la politique de planification et d’évaluation.
Conclusion
La réforme du secteur étatique en Tunisie repose d’abord sur la réforme de la bureaucratie de première ligne. Sans réforme de la bureaucratie de première ligne, une machine bureaucratique complexe et opaque qui recueille les problèmes de mauvaise gestion restera hors de portée des citoyens et l’écart entre la conception et la mise en œuvre des politiques publiques restera insaisissable. L’environnement démocratique et pluraliste du pays est un atout pour entreprendre ces réformes avec appropriation des travailleurs de première ligne, de la communauté et des citoyens et dans un esprit de collaboration productive. Les deux principaux points clés de la réforme de la bureaucratie de première ligne sont la discrétion et l’intégration. Permettre aux bureaucrates de première ligne de faire preuve de discrétion conduirait à de meilleurs résultats si ces bureaucrates sont intégrés et étroitement liés à leurs communautés. Les deux concepts sont complémentaires pour une meilleure mise en œuvre des politiques publiques et nécessaires dans le contexte actuel de la Tunisie en tant que jeune démocratie confrontée à des difficultés financières et sociales. Forte d’une redevabilité multi-acteurs, la Tunisie serait en mesure de garantir que ces réformes répondent aux besoins et attentes des citoyens.
Références
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