Face au Covid-19 : L’urgence de la transparence des finances publiques

L’épidémie du Coronavirus, propagée dans le monde entier, a mis en relief les insuffisances des systèmes sanitaires et sociaux de tous les Etats, même les plus avancés. L’urgence sanitaire a été déclarée, et tout le monde s’est trouvé mobilisé pour lutter contre le virus et limiter sa propagation puis l’éliminer. Des approches gouvernementales interministérielles ont été mises en place pour combattre la maladie et surmonter les crises attendues. Les entités internationales ont été aussi mobilisées pour assurer une solidarité mondiale contre une pandémie qui n’épargne aucune nation. Dès lors, il nous faut une meilleure coordination au niveau de l’échange des informations et de meilleures pratiques médicales pour le diagnostic et le traitement des malades. Les pays les plus vulnérables et à faibles capacités financières ne peuvent être laissés à leur sort. La situation était similaire dans la totalité des Etats qui se sont trouvés contraints de consacrer toutes leurs capacités humaines et financières afin de se préparer à faire face aux répercussions les « plus graves ». Les deniers publics, instrument aux mains des gouvernants pour la mise en œuvre des programmes publics, se trouvent orientés vers le redressement de la crise.

La Tunisie, Etat en cours de développement, est pour l’instant moins touchée par le Covid-19, du moins par rapport aux économies développées. Elle dispose, donc, encore d’une certaine marge de manœuvre pour préparer, traiter et harmoniser son système national et anticiper une riposte efficace contre le virus et ses conséquences socio-économiques. Rappelons que l’urgence sanitaire a exigé des mesures extraordinaires et une gouvernance nationale globale qui sont indispensables pour la préservation des vies, la santé et les moyens de subsistance. La priorité pour les pouvoirs publics et même pour  la communauté internationale était, dès le début, de prévenir les infections et de soigner les personnes touchées. Une telle stratégie a requis une augmentation inhabituelle (mais longtemps attendue) des dépenses de santé, même si en dépassant la capacité financière étatique et en l’absence d’une marge de manœuvre budgétaire. À ce défi, encore non surmonté, s’ajoute un autre, celui du redressement des conséquences des mesures prises (confinement général).    En effet, le gouvernement doit protéger, immédiatement et proportionnellement aux pertes,  les personnes atteintes par les mesures. Nous estimons que les personnes durement touchées ne devraient jamais se trouver « ruinées et perdre leurs moyens de subsistance ». Pour ce faire, les deniers publics seront au cœur du travail gouvernemental. Ils constituent l’ensemble des fonds et valeurs destinés à l’exécution des services publics. Il nous faut une mobilisation des ressources, un recouvrement rapide et une action efficace. Ce trio se trouve face à une situation qui peut s’aggraver de jour en jour.

Signalons que pendant les crises sanitaires, l’Etat peut être amené à revoir l’exigence de redevabilité et de transparence (article 15 de la Constitution de 2014) à cause de l’urgence, mais pas à s’en affranchir.  L’urgence ne pourrait jamais être l’alibi d’une violation des droits et libertés des citoyens. Le « confinement du contrôle » ne conduira, aucunement, à l’ignorance des principes de transparence, d’intégrité, d’efficience et de redevabilité.

Avec l’urgence, les systèmes de gestion des finances publiques doivent être flexibles et réactifs avec toutes les survenances, tout en garantissant une utilisation optimale des ressources et en minimisant les risques de fraude et de corruption.

Comment concilier une action rapide et l’exigence de transparence ? Les finances publiques tunisiennes sont-elles prêtes pour dépasser cette crise ?

Le contrôle administratif (interne) de la gestion des deniers publics serait-il efficace et suffisant pour répondre à l’exigence constitutionnelle de transparence sans entraver le processus de lutte contre le virus ?

Les deniers publics au cœur de la crise

L’urgence sanitaire déclarée sur tout le territoire tunisien, suivie par l’annonce progressive de plusieurs mesures sanitaires, sociales et économiques, a intensifié les besoins de l’Etat en termes de crédits. L’Etat s’est trouvé obligé de dépasser  ses capacités financières, réservées pour  dépenses imprévues, inclues dans la loi de finances pour la gestion 2020 d’environ 767 MD. La guerre sanitaire entamée par l’Etat tunisien a engendré des dépenses massives pour stimuler l’activité économique et garantir la prestation des services essentiels. Des transferts monétaires exceptionnels étaient nécessaires pour les sans-emploi et pour toute personne sans moyens de subsistance. Le gouvernement doit, en toutes circonstances, répondre à ses obligations constitutionnelles,  savoir protéger la dignité de l’être humain et assurer les conditions d’une vie digne (Articles 21 et 23 de la Constitution).

Devant la propagation du virus, le gouvernement a décrété la mobilisation générale aussi bien sur le plan sanitaire que sur le plan budgétaire.  La pandémie mettra donc à l’épreuve le système de gestion des finances publiques qui demeure nécessaire pour soutenir l’efficacité de la réponse d’urgence du gouvernement. Outre les efforts du personnel médical pour éliminer le virus, les deniers publics sont au cœur de la guerre. Nous estimons qu’ils sont même les déterminants de la fin de cette crise.

Les objectifs de la gestion en ce temps de crise s’articulent principalement sur la prestation continue des services, l’achat des fournitures et des équipements vitaux et le soutien des catégories de la population en difficulté. À notre avis, la stratégie nationale pour la lutte contre le Covid-19, du moins sur le plan financier et budgétaire, est encore ambigüe et ne répond pas suffisamment aux exigences de cette période. Il nous faut une stratégie qui fixe comme objectif le redressement de la crise, une stratégie qui concrétise une gestion des deniers publics similaire à la logique de la gestion budgétaire par objectifs (GBO), prévue par la loi organique du budget du 13 février 2019. Dès lors, le ministère des finances doit identifier les mécanismes d’intervention d’urgence disponibles pour répondre aux demandes imprévues. Le dispositif législatif actuel ne pose pas beaucoup de problèmes quant à de telles situations d’urgence, mais cela n’empêche qu’il nécessite de futures améliorations. L’existence d’une véritable stratégie pour garantir une riposte rapide permettra d’alléger, évidemment, les répercussions de la crise car l’Etat n’échappera pas à la récession de l’économie mondiale. Pour cela, il faut utiliser les crédits pour les dépenses imprévues dans le budget approuvé de manière efficace et en établissant un ordre de priorité clair des dépenses urgentes et nécessaires. Une redéfinition des dépenses nous paraît, donc, indispensable via la réaffectation et les virements budgétaires qui doivent être faits de manière transparente dans le cadre légal applicable en la matière.   De plus, l’article 60 de la loi organique du budget de 2019 permet l’augmentation des crédits du budget voté. Il dispose qu’« En cas de calamités ou de nécessité impérieuses d’intérêt national (et c’est vraiment le cas), des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret gouvernemental dans la limite de 1% du total du budget de l’Etat, sous réserve d’en informer l’Assemblée des Représentants du Peuple ». Nous soulignons que cet article n’est pas encore « activé » alors que rien ne l’empêche. Après une histoire douloureuse, les finances publiques tunisiennes auront des problèmes cruciaux suite à la crise du coronavirus. Les leviers dont dispose l’Etat pour agir sont réduits et il ne peut actionner, principalement et immédiatement, que le recours à l’emprunt.  Les fonds reçus dans ce cadre constituent une source importante de financement et peuvent permettre d’optimiser les ressources. Mais, est-ce qu’on connaît réellement le coût de la pandémie ?

La réponse est, évidement, négative. Aucun Etat ne peut fournir le coût final, mais certains ont pu faire des estimations à faible marge d’erreur grâce à leurs systèmes d’information financière. « Dans un grand nombre de pays, les systèmes d’information financière reposent sur des logiciels de gestion intégrée qui permettent d’introduire des codes d’identification budgétaire et comptable dans les structures existantes et, donc, en l’occurrence, d’identifier les affectations et les dépenses associées à la lutte contre le Covid-19 ». Dès lors, dans un Etat où la fracture numérique est flagrante, la réponse ne peut qu’être négative.

Le financement urgent a conduit les gouvernants, outre les dons et les compagnes lancées par la société civile, à recourir à l’emprunt. Le 10 avril 2020, le conseil d’administration du FMI a approuvé un décaissement de 745 millions de dollars en faveur de la Tunisie pour faire face à la pandémie du covid-19[1], et ce au titre de l’instrument de financement rapide[2] (la Tunisie a pris 100% de sa quote-part). Certainement, l’aide d’urgence du FMI fournira des ressources supplémentaires pour le secteur de santé, les dispositifs de protection sociale et les entreprises touchées par la crise. Ce qui est remarquable, c’est que les autorités sont déterminées à continuer de mener une politique économique prudente afin « d’assurer la stabilité macroéconomique de la Tunisie et la soutenabilité de sa dette ». Par ailleurs, le gouvernement doit continuer à limiter les tensions budgétaires par, à titre d’exemple, le mécanisme d’ajustement automatique des prix des carburants (il y a eu une réduction de 20 à 30 millimes), des mesures urgentes d’économie sur la masse salariale de la fonction publique, le contrôle des prix[3], etc. Pour sa part, la Banque Centrale de Tunisie est déterminée à « resserrer sa politique monétaire en cas de tensions sur le taux de change ou l’inflation » et à éviter toute intervention inutile de change afin de préserver ses réserves en devises.

En revanche, le ministère des finances, dans ce processus de mobilisation des ressources, a créé un fonds dédié à la lutte contre le Covid-19 et à limiter ses impacts économiques et sociaux, connu sous le nom de 1818. Jusqu’au 15 avril 2020, le total des dons était d’environ 187 MD et le montant continue à augmenter grâce au civisme des Tunisien(ne)s et leur détermination à vaincre le virus.

La gestion des deniers publics, étant – à forte pourcentage – des recettes fiscales, doit être faite dans le cadre constitutionnel et légal surtout en temps d’urgence. Les contribuables ont pleinement le droit de savoir le sort de l’argent collecté. Il faut, plus que jamais, veiller à la bonne  gestion des deniers publics. En ce moment de crise, nous devons veiller à ce que les deniers ne deviennent pas  la crise en soi[4]. Il serait funeste que  l’attention se focalise contre la mauvaise gestion des deniers publics, après avoir été fixée sur  la lutte contre le virus vers la lutte. C’est pour cette raison que la transparence est l’exigence qui nous permettra d’éviter tout risque touchant la sécurité des finances publiques et les droits des générations futures.

Penser rapidement, agir dans la transparence

Il est logique qu’au cours de l’état d’urgence, l’exception domine. La situation implique des mesures limitant la liberté de circulation, la liberté d’entreprendre et la liberté de réunion. Toutes les mesures prises ou à prendre doivent obéir au respect des droits et libertés fondamentales. Nous estimons que la crise a permis une certaine hiérarchisation au niveau des droits. Le droit à la libre circulation ne serait, en aucun cas, plus important que le droit à la vie.

Les mesures annoncées par le gouvernement avaient des implications néfastes sur les finances publiques dans la mesure où il faut une multiplication des crédits pour répondre aux dépenses imprévues. Les décideurs se retrouvent face à l’obligation de penser rapidement, efficacement et en toute transparence. Comme nous l’avons mentionné, il ne faut jamais échapper aux exigences de contrôle. La transparence constitue un élément primordial de la bonne gouvernance. Elle constitue « le degré d’observation dont les citoyens peuvent se prévaloir à l’égard des stratégies et des décisions fiscales et budgétaires du gouvernement et de leurs résultats ». En matière budgétaire, la transparence est le fait de faire, pleinement, connaître de façon systématique l’ensemble des informations budgétaires. La constitution de 2014 garantit, dans son article 32, le droit à l’information et le droit d’accès à l’information.

Comment réussir cette dialectique entre la rapidité de l’action et l’efficacité ? Et comment concilier la transparence et l’action gouvernementale rapide contre le covid-19 ?

Nous signalons qu’il nous faut une stratégie claire, à court et long terme, pour faire face aux conséquences de la crise. Il faut mettre en ordre les priorités et éliminer toute dépense inutile, tout en garantissant l’exécution de toutes les opérations avec transparence et efficacité. Nous allons nous contenter dans cette analyse de deux aspects qui concernent les marchés publics en temps de crise et le contrôle de la gestion des deniers publics.

En premier lieu, l’intensification du contrôle demeure basique, mais sans retarder les mesures. La situation peut, ainsi, justifier un recentrage d’un certain nombre de contrôle afin d’accélérer l’exécution des opérations budgétaires urgentes. La protection des deniers publics se traduit par la mise en place de différentes institutions et règles qui assurent leur bonne utilisation[5]. À cet effet, le contrôle administratif, interne, se doit de garantir la régularité de l’opération financière en temps de crise tout en veillant à la bonne administration des deniers publics.   Le comité général du contrôle des dépenses publiques et le Haut comité du contrôle administratif et financier et toutes les autres entités de contrôle compétentes devraient continuer leurs missions et surveiller la gestion des deniers publics. Nous avons remarqué certaines réductions au niveau des contrôles préalables expliquées par l’exigence de la réponse d’urgence du gouvernement. Dès lors que les contrôles préalables sont réduits, il sera indispensable de leur substituer des exigences de contrôle a postériori claires, explicites et crédibles. Les contrôles réalisés par les inspections de l’administration, constituant les moyens les plus efficaces, ne sauraient par eux-mêmes être suffisants pour garantir le bon usage des deniers publics. À ce titre, sont apparues des juridictions financières pour vérifier le bon usage de l’argent public dans le respect de la légalité financière[6] et de la transparence. La Cour des comptes, selon l’article 117 de la constitution, contrôle la bonne gestion des derniers publics, évalue les modes de gestion et sanctionne les fautes y afférentes[7]. Ces missions, bien qu’elles soient postérieures à l’exécution des opérations financières, demeurent nécessaires pour garantir la transparence de la gestion des deniers publics. Nous estimons, donc, que le contrôle administratif ne peut suffire à lui seul pour assurer un degré raisonnable de transparence, surtout dans un contexte tunisien marqué, depuis des décennies, par l’absence de redevabilité et de sincérité.

En second lieu, la crise du covid-19 a mis les deniers publics au carrefour des préoccupations des décideurs. L’argent public est l’outil nécessaire pour juguler la maladie. À cet égard, la passation urgente des marchés publics était une nécessité surtout en ce qui concerne l’achat des équipements médicaux. Dans ce contexte, le Chef du Gouvernement a adressé, en mars 2020 – aux ministres, aux collectivités locales, aux établissements et entreprises publiques –   une circulaire relative aux  mesures exceptionnelles en matière d’achat public. Il était primordial de garantir une passation des marchés efficace et transparente.         Les mesures de lutte contre la pandémie, incorporant les deniers publics, pourront justifier un recours accru à des ententes directes avec des fournisseurs connus et fiables en vue d’accélérer la passation du marché. Les finances publiques, mises en jeu, méritent une protection maximale. De ce point de vue, les autorités chargées de la régulation des marchés publics (Ex : Haute instance de la commande publique) doivent fournir des directives complémentaires sur la gestion du processus surtout dans une situation exigeant une action rapide. Il s’avère, ainsi utile de « surveiller les marchés internationaux et nationaux pour comparer les prix » et prendre les mesures lorsqu’il est opportun. La fameuse affaire des « masques barrières » fait preuve d’un manquement de transparence.  Elle concerne un marché, de 3.8 MD, pour une commande de 2 millions de masques, « négocié » par le ministre de l’Industrie et un fournisseur, député à l’ARP. Suite à la polémique suscitée par cette affaire et aux soupçons de corruption, le Comité Général de Contrôle des Dépenses Publiques a été chargé de mener une enquête. Le rapport préliminaire de la mission d’inspection, publié le 27 avril 2020, a relevé plusieurs dépassements et manquements dont le conflit d’intérêt et la fuite d’une information privilégiée.

Concernant la gestion des deniers publics, la transparence permet aux acteurs impliqués dans le contrôle externe de l’action gouvernementale d’exercer leur « droit de regard » sur les finances publiques. Pour l’assurer, cette transparence requiert la définition claire des attributions et des responsabilités, la garantie de la sincérité et, principalement, l’accès du public à l’information. À notre avis, pour atténuer les risques de fraude et de corruption, il est important  de maintenir les pistes d’audit interne auxquelles s’ajoutent la pression de l’opinion publique, des organisations, de la société civile  et évidemment le contrôle des juridictions.        La publication, sur les portails officiels des autorités publiques, de toutes les informations financières liées à la pandémie permettra de renforcer la transparence et de favoriser la confiance. Les autorités, qui pensent peu aux collectivités locales, doivent être conscientes que les collectivités sont, désormais, la dynamo de la reprise.

Soulignons, enfin, que le respect de l’obligation d’agir avec transparence est loin d’être une question de blocage. Il faut tout simplement, que plus personne ne puisse  dilapider les deniers publics.

Notes