decentralisation-tunisie-municipalites

بقلم ياسين باللامين، ترجمة محمد سميح الباجي عكاز.

عملية إعادة هيكلة إدارة الدولة لمجالها الترابيّ وكيفيّة توزيع أو بالأحرى تقسيم السلطات بين العاصمة المركز والجماعات المحليّة على امتداد البلاد أعادت طرح نفسها بقوّة بعد 14 جانفي، خصوصا بعد انقشاع حالة التعتيم الإعلامي والتلاعب بالأرقام الذّي كانت تنتهجها السلطة للتغطية على الواقع الاقتصاديّ والاجتماعيّ في الجهات الداخليّة بالخصوص.

بعد أن تمّت دسترة مبدأ اللامركزيّة في دستور 2014، أصبح من الضروريّ الانتقال إلى مرحلة التخطيط التفصيليّ لكيفيّة ممارسة اللامركزيّة ووضع برامج وخطط واضحة ودقيقة لكيفيّة التسيير الذاتيّ لمختلف الجهات، خصوصا أنّ الفصول التي تناولت هذه المسألة في الدستور كانت عامّة ومفتوحة على الاجتهادات.

من هذا المنطلق، ستتناول نواة في هذا المقال الذّي يمثّل الجزء الثاني لملّف اللامركزيّة في تونس، الاقتراحات التي طُرحت على الدولة التونسيّة خصوصا من قبل المعهد التونسي للدراسات الإستراتيجية والبنك الدولي لاحقا لفهم أبعاد وتفاصيل المشروعين.

المعهد التونسي للدراسات الإستراتيجية: التغيير الجذري

الدراسة الأولى التي أجريت سنة 2014 و التي طرحت برنامجا متكاملا لإعادة تقيم المجال الترابيّ والإداري وفق مبدأ اللامركزيّة كانت للمعهد التونسي للدراسات الإستراتيجية الذّي قدّم رؤية جديدة وجذريّة تتماشى والتجارب العالميّة في هذا المجال عبر خلق ما يمكن تسميته بالهياكل الإداريّة البديلة.

عبر الأخذ بعين الاعتبار خصوصيّة العاصمة التونسيّة كقطب رئيسيّ ومحوريّ، بالإضافة إلى التفاوت الاجتماعيّ والاقتصاديّ بين مختلف الجهات وافتقار المجال الحضري التونسيّ لما يعرف بالمدن المتوسّطة، طرح مشروع المعهد التونسي للدراسات الإستراتيجية تقسيما إداريا جديدا للمجال الترابي التونسيّ يقوم على ثلاث مستويات هي البلديات والجهات وأخيرا الأقاليم. وقد تضمّنت هذه الدراسة شرحا تفصيلا للمهام والإصلاحات والخصائص التي تهمّ المستويات الثلاث.

البلديات

المشروع الذي تقدّم به المعهد التونسي للدراسات الإستراتيجية تضمّن تقييما للهيكلة الإداريّة الحاليّة للبلديات بالإضافة إلى تحليل لعدد من الحلول البديلة المطروحة لإصلاحها. في البداية، تتناولت الدراسة المذكورة الوضع البلدي الحاليّ الذّي تعتبره مليئا بالهنّات والنقائص، إذ تقتصر الخدمات البلديّة اليوم على المناطق الحضريّة (مع العلم أنّه لا يوجد تعريف دقيق وواضح للمناطق الحضريّة في المنظومة القانونيّة التونسيّة)، في حين يتمّ إقصاء المناطق الريفيّة في خرق واضح لما جاء في الفصل 128 من الدستور التونسي والذّي ينصّ على أنّ البلديات تغطّي كامل تراب الجمهوريّة وفق ما يضبطه القانون.

أمّا بخصوص الإصلاحات الممكنة على المنظومة البلديّة في تونس، فيشدّد هذا التقرير على ضرورة تجنّب إحداث بلديات جديدة نظرا لمحدوديّة المجال الترابيّ التونسيّ وتعاظم العبء الماليّ على الدولة في حال اللجوء إلى زيادة عدد البلديّات. أمّ بالنسبة لفكرة البلديات الريفيّة فيشير المعهد التونسي للدراسات الإستراتيجية إلى أن مثل هذه الخطوة ستؤدّي إلى ارتفاع عدد البلديات من 264 إلى 600 بلديّة وهو ما ستكون له ارتدادات سلبيّة من حيث عجز الدولة على تمويل هذا العدد الضخم بالإضافة إلى أنّ الضرورة تقتضي إلى التخفيض من عدد البلديات الحاليّة بحيث يتراوح عددها بين 160 بلدية و240 كحدّ أقصى.

الحلّ المثاليّ وفق الدراسة التي اشرنا إليها سابقا هو العمل على الحفاظ على العدد الحاليّ للبلديات وتوسيع مجالها الترابيّ عبر إدماج المناطق الريفيّة المحيطة بها وضمّ أكبر عدد ممكن من السكّان إلى نطاق الخدمات البلديّة. كما أنّ البلديات المستقبليّة وفقا للمعهد التونسي للدراسات الإستراتيجيّة يجب أن تتضمّن مراكز حضريّة قادرة على تلبيّة حاجيات الناس من خدمات وسلع بالإضافة إلى إحداث مشاريع ذات فائدة مشتركة تزيد من ارتباط السكّان بمجالهم الترابيّ ومناطقهم الحضريّة والريفيّة. تجدر الإشارة هنا إلى أنّ هذا الحلّ سيتطلّب وقتا طويلا وجهدا أكبر نظرا للوضع المزري للبلديات الحاليّة، كما أنّ نجاح هذه الإجراءات تبقى غير مضمونة.

الجهات

وفق الدراسة النظريّة التي أعدّها المعهد التونسي للدراسات الإستراتيجيّة، ينبغي أن يكون العدد الأقصى للولايات 23 ولاية وهو ما يتماهى تقريبا مع التقسيم الحاليّ الذّي يتضمّن 24 ولاية. هذا التقسيم القديم للولايات والذّي يتجانس على مستوى “المدينة المركز” ينبغي المحافظة عليه خدمة للمشروع المستقبليّ لإرساء اللامركزيّة والذّي يفترض وجود عواصم للولايات تكون أساسا للبناء الهرمي متعدّد المراكز.

الأقاليم

ارتكز مشروع المعهد التونسي للدراسات الإستراتيجيّة في تصوّره لمفهوم الأقاليم على الدستور التونسيّ الجديد الذّي تبنّى مبدأ اللامركزيّة ونصّ على تمثيل الجماعات المحليّة والإقليميّة عبر هيئات منتخبة من قبل أعضاء المجالس البلديّة والجهويّة. هذا الابتكار الجديد الذّي يهدف إلى دمج الولايات في كيانات إقليميّة يمثّل استثناءا في التاريخ التونسيّ الذّي درج على منح السلطة الأعلى على المستوى المحليّ للولايات. ولكنّ هذه الخطوة أثارت العديد من التساؤلات بخصوص عدد وماهية الولايات التي سيتمّ تجميعها ضمن الأقاليم الجديدة بالإضافة إلى عاصمة كلّ إقليم على حدة.

في التقرير الذّي نتناوله بالتحليل في هذا المقال، يحاول المعهد التونسي للدراسات الإستراتيجية تقديم رؤية متكاملة حول تقسيم المجال الترابي للولايات ضمن الأقاليم المستحدثة. وترتكز رؤية المعهد بالأساس على مبدأ محوري يقوم على تكامل الولايات والجهات الأكثر تطوّرا وديناميكيّة اقتصاديّة واجتماعيّة مع الأخرى الأقل حظّا والأكثر تهميشا ضمن كيان إقليميّ موحّد لخلق حالة من التبادل الإيجابيّ لخصائص الجهات المدمجة ولضمان استفادة المناطق الأقل تطوّرا من نشاط الجهات الأخرى.
وهو ما جاء بوضوح في نص المشروع:

لتعزيز وتحقيق الارتباط بين المناطق المتقدمة والمناطق الأكثر حرمانا، سيتم انشاء مشاريع موحدة في المجالات الإستراتيجية ذات القيمة المضافة العالية، والتي تشترك فيها أكبر عدد ممكن من جهات الإقليم الواحد.

هذا وسيتمّ تقسيم للبلاد وفق المشروع المطروح إلى خمسة أقاليم كبرى وفق المعايير التالية:
البعد الوطني والدولي (بمعنى دمج المناطق الداخليّة بالسواحل)، البعد الوظيفي (بمعنى كثافة حركيّة السلع والأشخاص)، الفعاليّة (بمعنى الأخذ بعين الاعتبار مساحة الإقليم وعدد السكّان وعدد الولايات المدمجة ضمن الإقليم الواحد لتحقيق التكامل الاقتصادي)، النفاذ (بمعنى سهولة تنقّل السكّان)، التقارب الجغرافي (بمعنى الأخذ بعين الاعتبار قرب التجاور الجغرافي بين مختلف الجهات) وأخيرا التوازن الاقتصادي والسياسي بين مختلف الأقاليم المستحدثة.

أما بخصوص عاصمة الإقليم، فيطرح مشروع المعهد التونسي للدراسات الإستراتيجيّة مقاربة كالآتي :

عاصمة الإقليم هي وقبل كلّ شيء المضيفة للهيئة الإداريّة التي تتولّى إدارة وتمثيل هذا الكيان الجديد، ولكنّها بالإضافة لذلك ستحتضن مختلف المؤسّسات الوطنيّة ذات الصلة بشؤون الإقليم على غرار وكالة التنمية التي تضمّ وكالة النهوض بالصناعة أو وكالة النهوض بالفلاحة وغيرها من المؤسّسات الداعمة لجهود التنمية المحليّة اللامركزيّة.

اختيار عاصمة الإقليم بدوره لن يكون اعتباطيا، إذ يقترح هذا المشروع أن تكون العاصمة هي مركز الجهة أو الولاية الأكثر فقرا وتهميشا.
ولتحديد درجة النموّ والتطوّر في كلّ جهة بغية تعيين المدينة “المركز” الجديدة فسيتم اعتماد مؤشّرات التنمية الجهويّة التي تتولّى احتسابها بصفة سنويّة وزارة التنمية والاستثمار والتعاون الدولي والتي تشتمل على 18 معيارا تهمّ المجالات التالية: المعرفة-الثروة، العمل-الصحّة، السكّان-العدالة وأخيرا الإنصاف.

بتجميع كلّ هذه المعطيات والمعايير، وضع المعهد التونسي للدراسات الإستراتيجية خريطة توضّح حدود الأقاليم الجديدة وعواصمها:

districts-tunisie-decentralisation-carte

إقليم مجردة: يضمّ هذا الكيان ولايات باجة وجندوبة والكاف وسليانة وبنزرت ويبلغ عدد سكّانه مليون وسبعمائة ألف نسمة على مساحة تمتدّ على 20130 كم مربّع. وتكمن قوّة هذا الإقليم في كونه يحتوي على أكبر منطقة زراعيّة في البلاد بالإضافة إلى مركز صناعي قويّ في بنزرت. وبالإمكان عبر دمج هذين الخاصيّتين إحداث مشروع وطني ضخم للصناعات الغذائيّة. كما يمكن استغلال الشريط الساحليّ المرجانيّ الممتدّ من بنزرت إلى طبرقة لبعث مراكز سياحيّة راقية بالإضافة غلى استغلال المساحات الغابيّة الشاسعة لتطوير السياحة البيئيّة في المنطقة.

إقليم قرطاج: يضمّ هذا الإقليم ولايات تونس الكبرى أي أريانة ومنوبة وبن عروس وتونس بالإضافة إلى ولاية زغوان بعدد سكّان جمليّ يناهز 2.6 مليون شخص على مساحة تمتّد على 5481 كم مربّع، وستكون مدينة زغوان هي عاصمة الإقليم.
تكمن خصوصية هذا الإقليم في انّه يمثّل المركز الصناعي الرئيسي في البلاد. فوجود أعداد هائلة من المؤسسات الأكاديمية ومختبرات الأبحاث والشركات الكبيرة سيجعل من هذه المنطقة تعتمد على اقتصاد المعرفة. وهكذا، فإن مشاريع موحدة في مجال البحوث والتطوير في تكنولوجيا المعلومات والاتصالات ستكون ذات جاذبية خاصّة في هذا الإقليم.

إقليم الوطن القبلي والساحل: سيضمّ هذا الإقليم خمسة ولايات هي نابل وسوسة والقيروان والمنستير والمهدية، في حين سيبلغ عدد سكانه 2.8 مليون نسمة في مساحة تمتدّ على 16139 كم مربّع، أمّا عاصمة الإقليم فستكون مدينة القيروان.
الميزات الأساسية لهذا الإقليم هو جمعه بين المجال الزراعي خصوصا الزياتين والكروم، بالإضافة إلى تخصّصه في الأنشطة الصناعيّة واهمّا النسيج. حول هذه النقطة، يطرح المعهد التونسي للدراسات الإستراتيجيّة خطّتين اقتصاديتين تتعلق الأولى برفع مستوى إنتاج النسيج من أجل التغلب على المنوال الصناعي القائم على المناولة، بالإضافة إلى التخصص في “مجال الخدمات المقدمة للأجانب”، وخاصة من خلال تطوير هياكل لاستضافة المتقاعدين الأجانب.

إقليم الوسط الكبير: يجمع هذا الإقليم أربع مناطق هي صفاقس والقصرين وسيدي بوزيد وقفصة ويبلغ عدد سكانها 2 مليون نسمة في حين تبلغ مساحته 30621 كم مربّع. أمّا عاصمة هذا الإقليم فستكون مدينة القصرين وفقا لمؤشّر التنمية الجهويّة.
يجمع هذا الإقليم ثلاثة قطاعات هي الزراعة والصناعة والقطاع المنجمي. وسيمكّن هذا التنوّع من إرساء إستراتيجية تنمويّة تقوم على التشجير وإنتاج الحليب وربط المناطق الزراعية بالمناطق الصناعية، بالإضافة إلى الاعتماد على الفوسفاط لتوطيد الارتباط الاقتصادي بين مختلف جهات الإقليم.

إقليم الواحات والقصور: يتكون هذا الأخير من ولايات مدنين، تطاوين، قابس، قبلي وتوزر. يضمّ إقليم الواحات 1.8 مليون نسمة على مساحة 83269 كم مربّع، أمّا عاصمة المقاطعة فهي مدينة مدنين. وتكمن الميزة الأساسية لهذا الكيان في قلّة سكّانه مقارنة بمساحته الشاسعة.
أمّا الميزة الأخرى لهذه المنطقة فهي انعدام مجالات التخصّص، حيث لا توجد أقطاب صناعية حقيقية أو أنشطة زراعيّة خاصّة بالإضافة إلى انعدام شركات الخدمات.
مع ذلك، يعتبر المعهد التونسي للدراسات الإستراتيجية أنّ هذا الإقليم هو الأقوى من حيث الإمكانيات. ويطرح في الدراسة التي أعدّها إمكانيّة بعث مشاريع وطنيّة كبرى تهمّ استغلال الطاقة الشمسية من خلال استخدام السيليكون المحلي وتصنيع الألواح الشمسية وإنتاج الطاقة الشمسية، بالإضافة إلى بعث مراكز للبحث والتطوير في هذا المجال. علاوة على ذلك، شدّد التقرير المذكور على ضرورة تطوير التراث المحلي المشترك لهذه المناطق مع الاستفادة من الطابع الصحراويّ وهو ما يمكن اعتباره ثروة حقيقيّة ودافعا مهمّا لتشجيع السياحة الصحراويّة.

الدولة والسلطة المحليّة: تقاسم الصلاحيات والاختصاصات

رغم أنّ دستور 27 جانفي قد نصّ على جملة من الصلاحيات الخاصّة بالجماعات المحليّة وأخرى مشتركة مع الدولة والسلطة المركزيّة في الفصل 134، إلاّ أنّ الأحكام التنظيميّة التي تشرح النصّ الدستوريّ والتي لا تقلّ أهميّة عن النصّ الأساسي ما تزال منقوصة في التصوّر العام لمشروع المركزيّة في تونس. وقد حاول المعهد التونسي للدراسات الإستراتيجية أن يطرح بعض التساؤلات والحلول التي تنظّم العلاقة واقتسام الصلاحيات بين الدولة والمجموعات المحليّة.

لتجنّب الخلافات أو صراع الصلاحيات بين الطرفين، حاولت الدراسة المذكورة تفصيل مختلف المهام والاختصاصات التي ستوكلها الدولة للسلطات المحليّة في مستوياتها الثلاث (بلديات، جهات، أقاليم)، واعتمدت هذه الأخيرة على مثال توضيحيّ في مجال التربية والتعليم:

desagregation-education-decentralisation-tunisie

وقد تمّ تحديد المهام الرئيسية ومختلف اختصاصات كل مكون من مكونات المجموعات المحلية. في البداية ستضمن البلديات توفير السلع والخدمات العموميّة في المناطق المسؤولة عنها، بالإضافة إلى تخطيط وإدارة المدارس الابتدائية.
أمّا الجهات فستضمن التماسك الاقتصادي والاجتماعي بين مختلف المناطق التّي تتكوّن منها، ويتمّ ذلك عبر التدخّل ومتابعة الجوانب الاجتماعية والصحيّة بالإضافة إلى قضايا السكن والمدارس الثانوية. الأقاليم بدورها ستضطلع بمهام التخطيط واستغلال وتقسيم الأراضي. كما أنها ستتولّى المهام التنظيمية (التدريب، والبنية التحتية…) والابتكار (البحوث، والتكنولوجيات الجديدة والطاقة البديلة …).

أمّا الحكومة المركزية فستحتفظ لنفسها بحقّ إدارة وتطوير المعدات والسلع والخدمات العامة والبنية التحتية على النطاق الوطني، مثل البنية التحتية للنقل، وإعادة التنظيم المجالي للجامعات والمستشفيات الجامعيّة، كما أنّها ستظلّ مسؤولة عن تنسيق مختلف استراتيجيات التنمية الجهوية.

يرتكز مشروع المعهد الوطني للدراسات الإستراتيجية لتحقيق اللامركزيّة على ضرورة تقليص الفوارق الاقتصاديّة والاجتماعيّة وتقريب المسافات على المستوى الجهوي. وهو ما لن يتمّ دون العمل على تدعيم الربط بين الجهات المهمّشة والجهات الأكثر تطوّرا وديناميكيّة على المستوى الاقتصاديّ والاجتماعي، وذلك من خلال تطوير خدمات نقل سريعة وسلسة واقتصاديّة للسلع والأفراد بين القطبين، وهو ما سيؤدّي في النهاية إلى زيادة الدخل الأسري وتدعيم النشاط الاقتصادي، والأهمّ خلق الثروة على نطاق مجالي أوسع.