Crédit photo : Habib M’henni / Wikimedia (CC BY-SA 3.0)

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399 articles organiseront désormais la vie des collectivités locales. Le projet du code des collectivités locales (CCL), prévoit  de nouveaux rapports entre les collectivités locales et l’Etat. Changement radical pour les uns, ravalement de façade pour les autres. Lecture critique.

Le code a essayé de concrétiser l’article 132 de la Constitution, en conférant aux communes, régions et districts une personnalité juridique ainsi qu’une autonomie financière et administrative. Ces trois catégories de collectivités locales géreront les affaires locales conformément au principe de la libre administration.

La tutelle du centre, encore et toujours

Toutefois, cette libre administration n’est pas tout à fait libre. Lors d’un atelier organisé le 27 juillet par l’agence de coopération internationale de l’Association des communes néerlandaises CILG/VNG, Mustapha Ben Letaief, juriste spécialisé en gouvernance locale a présenté une lecture critique du projet du CCL. « La libre administration apparaît sinon tronquée, du moins encadrée et mise sous surveillance par le pouvoir central » a-t-il souligné, articles et exemples à l’appui. En effet, les communes dont la charge salariale dépasserait la moitié de son budget seront obligées de soumettre leurs programmes au pouvoir central.

Ce principe de liberté se trouve également freiné par un ensemble de prérogatives conférées au pouvoir central. Les collectivités locales seront toujours exposées aux pouvoirs de suspension ou de révocation de l’Etat. Figure incarnant depuis 1957 l’essence même du pouvoir central, le gouverneur aura toujours une certaine emprise sur le pouvoir local. Il est ainsi obligatoirement informé de toutes les délibérations des conseils et des décisions à caractère réglementaire des collectivités territoriales. Si un ensemble de communes décident de collaborer et de mutualiser leurs ressources sur des projets de développement, c’est aussi lui qui peut décider de la création ou non d’une entreprise de coopération intercommunale.

Le projet du CCL décrète par ailleurs un autre nouveau principe : la subsidiarité. En vertu de cette règle, toute action publique incombe à l’autorité la plus proche des citoyens, donc des communes. Le niveau le plus élevé n’intervient que si la tâche dépasse les capacités du niveau inférieur. Il est donc difficile de voir l’Etat central dégagé de toute responsabilité, avec plusieurs communes incapables d’assurer leurs tâches quotidiennes. Le ministère des Collectivités locales classe les communes sur une échelle de développement. En tête de peloton, Sidi Bousaid réalise 96 points sur 100.  Hassi El Ferid (gouvernorat de Kasserine), la commune la plus pauvre du pays  est à 4 points. Avec un endettement chronique, des indicateurs négatifs de développement humain, une infrastructure chaotique et une incapacité à fournir les services publics les plus basiques, les cadres communaux se trouvent dépassés par le poids de ces déficits structurels et multiples. « Il faut au minimum 20 ans à Hassi El Ferid pour pouvoir rattraper ce retard » a confié Mokhtar Hammami, le directeur général des collectivités locales, lors du même atelier.

Transfert de compétences : résistance au changement

Le principe théorique de subsidiarité se trouve davantage brouillé par une ambigüité dans la définition des tâches afférentes à l’Etat d’une part et aux collectivités locales de l’autre. Selon Mustapha Ben Letaief, le partage des compétences entre compétences exclusivement propres aux collectivités locales, compétences transférées par l’Etat aux communes et compétences partagées  n’est pas assez clair, d’autant plus que le nombre des services de proximité est grand. Mokhtar Hammami en dénombre 1652 tâches, dont 65% sont centralisées dans cinq ministères et les offices et autres agences sous tutelle : le transport, la santé, l’éducation, l’environnement et l’équipement. Tout en admettant la complexité du transfert de ces tâches, le directeur général des collectivités locales prône une progression de la mise en place de la réforme, qui pourrait durer jusqu’à 20 ou 25 années. Le transfert impose ainsi à l’Etat une mise à jour et une mise à niveau de ses administrations.

Dès le début de la rédaction du projet du code en mars 2014, l’opération de transfert s’est heurtée aux réflexes de l’administration, des réflexes vieux de 60 ans. La partie relative au financement des collectivités locales a été, selon Mokhtar Hammami, la plus longue à établir. Il a fallu du temps au ministère des Finances pour céder les droits, taxes et impôts à caractère local comme les droits d’enregistrement ou de légalisation de signature. Les articles 126, 127, 128 et 129 du projet du CCL répertorient d’ailleurs ces impôts et un décret datant du 13 juin 2016 en détaille les coûts et les procédures de perception.

D’autres conflits se profilent d’ailleurs avec d’autres acteurs centraux et des questions d’ordre pratique se multiplient. Jusqu’à quelle limite le ministère des Domaines de l’Etat et des affaires foncières est-il capable de céder le foncier étatique aux collectivités locales ? Quelles seraient les nouveaux rapports entres les régions et de structures relevant du pouvoir central, comme l’Agence nationale de gestion des déchets, l’Office national de l’assainissement, l’Agence de protection et d’aménagement du littoral ou les offices et agences de promotion du développement ? Comment les cadres locaux et les urbanistes et ingénieurs du ministère de l’Equipement travailleront-ils ensemble pour mettre en place et modifier  les plans d’aménagement territoriaux et les projets de travaux publics ?