Le projet de loi de finances (PLF) pour l’année 2021 a été rendu public le 16 octobre dernier. Comme chaque année, le PLF est l’un des projets qui font couler le plus d’encre. Cette loi éminemment politique détermine les orientations majeures de l’Etat tunisien.

Le PLF 2021 arrive dans une situation inédite où le pays a traversé sans doute la plus grave crise économique de son histoire, liée à la crise sanitaire du Covid-19. Une récession économique, une dette de plus en plus insoutenable, un déficit qui explose … La situation est bien compliquée. Ajoutez à cela le refus de la Banque Centrale de financer une partie du déficit, on se retrouve dans une crise sans précédent.

La rengaine des experts

Au milieu de ce brouhaha général, s’élèvent comme d’habitude les voix des “experts” économiques qui ne cessent de répéter le même discours depuis dix ans, qui consiste à dire que l’Etat dépense trop, qu’il faut rationaliser les dépenses, qu’il y a trop de fonctionnaires -qui en plus seraient des fainéants et des bons à rien, qu’il faut arrêter les recrutements, etc.

Ce discours se fonde le plus souvent sur le calcul du rapport de la masse salariale des fonctionnaires sur le Produit Intérieur Brut (PIB), qui a atteint 14% en 2019. Un chiffre “trop” élevé selon les experts, qui dénoncent une politique irresponsable.

Notre objectif dans cet article sera d’analyser de manière un peu plus fine ces chiffres grâce aux données des études sur la fonction publique menées par l’Institut National des statistiques (INS), ainsi que les différents budgets des lois de finances depuis 2011, et de voir si oui ou non la Tunisie a trop de fonctionnaires et une masse salariale trop importante.

Deux précisions : Premièrement, nous avons fait le choix de n’étudier que les chiffres sur les fonctionnaires de l’administration, et non des entreprises publiques, car ce sujet mérite un article à lui tout seul. Deuxièmement, nous souhaitons analyser de manière objective les chiffres, tout en donnant un point de vue engagé. A cet égard, nous refusons le débat portant sur le “sérieux” ou la “fainéantise” des agents de la fonction publique, qui n’est à nos yeux que le fruit d’un imaginaire collectif, qui demanderait une analyse sociologique à lui tout seul.

L’évolution du nombre de fonctionnaires depuis 2011

Selon les études de l’INS, le nombre de fonctionnaires est passé de 435.487 en 2010 à 642.918 en 2017, soit une augmentation de 47% avec une moyenne annuelle de 5,87%. Il est important de noter à cet égard que le nombre de fonctionnaires a fait un bond de 19,5% entre 2011 et 2012. Malheureusement, les statistiques disponibles ne permettent pas de voir les évolutions dans tous les ministères. Néanmoins, il est à noter que la hausse la plus importante (+154%) a eu lieu dans la rubrique “Autres ministères” dans laquelle se trouve, entre autres, le ministère de l’Intérieur, qui ont le sait, a vu son budget doubler entre 2011 et 2014. Aucune donnée ne permet de calculer l’évolution du nombre de fonctionnaires du ministère de l’Intérieur, mais au vu des chiffres, l’hypothèse de recrutements massifs au sein de ce ministère se tient. En parallèle, les effectifs du ministère de la Santé publique ont eux augmenté de 30% et ceux de l’éducation de 8% sur la même période.

Concernant les budgets, entre 2011 et 2019, le budget de l’Etat a augmenté de 125%, tandis que le PIB, lui, n’a augmenté que de 66% à dinar courant. Les salaires ont quant à eux augmenté de 135% sur la même période.

Ces chiffres, si on les lit de manière crue, peuvent sembler absolument énormes. Nous allons voir dans la prochaine partie que tout dépend de la manière dont on les lit.

Comparer… Et changer d’angle

L’épouvantail sans cesse arboré par nos chers experts est le fameux rapport “masse salariale/PIB”, ou encore “Masse salariale/Budget de l’Etat”. Concernant le premier chiffre, les données montrent que la masse salariale est passée de 10,6% du PIB en 2011 à 14,1% du PIB en 2019 (en fluctuant un peu entre les deux). Si ce chiffre peut paraître énorme, il ne semble pas extravagant si on le compare à la Belgique (12,50%), le Canada (12,6%), ou encore la Norvège (14,50%), selon l’étude de France Stratégie qui a repris les données de l’OCDE. Ces pays sont réputés pour avoir des services publics performants, contrairement au nôtre, certes, mais cela montre qu’une grande masse salariale par rapport au PIB n’est pas forcément un inconvénient. De plus, dans une économie comme la nôtre, où l’informel occupe une place de plus en plus grande, le PIB officiel est très probablement sous-évalué, ce qui amène à relativiser ces chiffres.

Concernant le rapport masse salariale/budget de l’Etat, l’évolution s’est faite en hyperbole passant 38,2% en 2011 à 39,9% en 2019, avec un pic à 44% en 2016. Si ce chiffre paraît grand, il est important de s’interroger sur l’origine de l’anomalie, est-ce un problème de numérateur ou de dénominateur ? Autrement dit, les salaires sont-ils trop hauts ou est-ce que le budget est trop bas ? Le rapport Budget de l’Etat/PIB donne une évolution de 27,8% en 2011 à 37,8% en 2019. Là encore, si on compare à d’autres économies, on retrouve que ces chiffres ne sont pas du tout si extravagants, par exemple, ce rapport atteint 57% en Finlande et en France, 55% au Danemark, 51% en Autriche, 44% en Allemagne. Ces chiffres, mêlés à une probable sous-estimation du PIB tunisien, démontrent bien que notre ratio budget/PIB est bien faible. Le problème vient donc peut-être du dénominateur, donc du budget qui serait trop faible.

Maintenant, il est pertinent de se demander si ces indicateurs sont bien les plus pertinents. La question de fond à se poser est : à quoi sert un fonctionnaire ? Notre réponse est que les fonctionnaires sont là pour assurer un service public, à l’ensemble de la population. Ainsi, comparer en termes de budgets et de retours sur investissements n’est pas pertinent. Le bon indicateur à calculer est le nombre de fonctionnaires par rapport à la population globale. Ainsi, nous sommes passés de 41 fonctionnaires pour 1000 habitants en 2010 à 56 fonctionnaires pour 1000 habitants en 2017. A titre de comparaison, et toujours selon l’étude de France Stratégie, la Norvège en a 160, le Danemark en a 143, la Suède 139, la Finlande 112, et la liste est encore longue. Même les pays réputés les plus libéraux sont devant nous : Les Etats-Unis sont à 70, le Royaume Uni à 80. Nous sommes donc loin, très loin des pays qui ont les systèmes de services publics les plus performants, et ce chiffre est probablement une des principales explications. Ces chiffres seraient encore plus choquants si on décidait de faire une analyse plus fine en fonction des professions particulières (par exemple, les médecins), et de leur distribution dans les régions. Mais c’est un sujet qui mériterait un article à lui tout seul.

Enfin, considérer les fonctionnaires comme un simple coût est réducteur et très dangereux. La productivité d’un fonctionnaire ne se mesure pas à son retour sur investissement. Quel est le retour sur investissement d’un professeur ? D’une aide-soignante ? Aucun. Car la valeur de leur activité n’est pas marchande. Les salaires des fonctionnaires sont en soi des investissements. Les investissements dans les ressources humaines, qui permettent à l’Etat et l’administration de continuer à fonctionner. Ces salaires sont aussi un pouvoir d’achat, qui leur permet de consommer et de faire tourner l’économie. Ils sont aussi retenus à la source, c’est la catégorie la moins sujette à l’évasion fiscale dans son activité principale, elle participe grandement à l’effort fiscal, contrairement aux professions libérales et aux grandes fortunes où les taux d’évasion atteignent des sommets.

L’austérité bien réelle

Il est également possible d’appréhender la question en examinant la répartition des efforts. Depuis 2011, le budget de l’Etat a augmenté de 113%. Le budget alloué au service de la dette a augmenté lui de 164%, celui du ministère de l’intérieur a augmenté de 148%, tandis que les budgets des ministères de l’éducation et de la santé ont augmenté chacun d’environ 85% entre 2011 et 2019. La part du service de la dette dans le budget est passée de 18% à 22,8%, tandis que celle du ministère de la santé est passée de 6% à 5%.

L’étude d’Al Bawsala sur le secteur de la santé est à cet égard pertinente. Parmi les chiffres les plus intéressants, le taux d’investissement public dans le secteur de la santé est de 57%, alors qu’il atteint 89% à Cuba, 85% en Norvège et que la moyenne mondiale est de 74%. Le taux de dépenses personnelles des citoyens pour leur santé est quant à lui de 39%, contre 10% à Cuba et 18% au niveau mondial. Ces chiffres démontrent clairement un système de santé défaillant, qui ne remplit pas ses objectifs de solidarité, et pour cause, une politique d’austérité qui consiste à faire des économies dans ce secteur, ce qui oblige les citoyens à dépenser plus de leurs poches pour un droit essentiel.

La crise du coronavirus est venue nous rappeler l’importance de l’investissement public dans le secteur de la santé. Alors que les besoins ont augmenté d’année en année, aucune politique d’investissements stratégiques n’a été menée afin de répondre à cette demande grandissante. Le résultat est aujourd’hui sous nos yeux : un personnel de santé débordé, un manque flagrant de lits de réanimation, et des citoyens qui meurent à cause de ces politiques d’austérité. Et le projet de loi de finances 2021 ne semble pas montrer un changement de cap malgré le choc subi par le système de santé, dont on voit encore les conséquences aujourd’hui.

Au-delà des chiffres

Au-delà de tous ces chiffres, nous souhaitons conclure en disant une chose : La fonction publique est la colonne vertébrale de l’Etat. Sans fonctionnaires, il n’y a pas d’Etat, il n’y a pas d’écoles, il n’y a pas d’hôpitaux, il n’y a pas de collectivités locales. Bien sûr que nous avons tous eu une mauvaise expérience avec un agent à un guichet, bien sûr qu’on nous a tous déjà dit “revenez demain” à cause d’un papier légalisé qui manquait, bien sûr qu’il y a beaucoup de choses à réformer au sein de la fonction publique. Mais les attaques que l’on entend jour et nuit à l’encontre des fonctionnaires sont de plus en plus insupportables. Si l’Etat est en déliquescence, il faut le réformer, pas le détruire. Or, appeler à réduire les coûts, rationaliser les dépenses, c’est détruire l’Etat. Nous avons besoin d’une fonction publique au service du peuple et pas en opposition à ce dernier. Améliorer la situation matérielle et morale des fonctionnaires, leur donner plus de moyens, leur donner plus de confiance, voilà le chemin à suivre.

Sources :

http://ins.tn/sites/default/files/publication/pdf/Rapp-agent-fonct-publ-2017-v10.pdf

http://ins.tn/sites/default/files/publication/pdf/Rapp-agent-fonct-publ-2016-V2-9.pdf

http://ins.tn/sites/default/files/publication/pdf/Rap-fonct-pub-site-2015.pdf

http://ins.tn/sites/default/files/publication/pdf/Rap-fonct-pub2-site%20%281%29.pdf

http://www.finances.gov.tn/fr/loi_finance

http://www.itceq.tn/wp-content/uploads/files/notes2016/bilan-evolution-marche-travail.pdf

https://twitter.com/albawsalatn/status/1263068062632329217

https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/tdb-emploi-public-20-12-2017.pdf