L’ISIE, un marqueur de la post-révolution

Le champ politique tunisien continue à se métamorphoser au fil des convulsions provoquées par chaque échéance électorale au point de donner le sentiment, au rythme d’un gouvernement par an en moyenne, que le pays est ingouvernable. Les scrutins s’apparentent à une sorte de «défoulement» électoral comme si les Tunisiens voulaient rattraper le retard accusé dans ce domaine par des décennies de parti unique, même si une abstention grandissante révèle à chaque fois l’ampleur du désenchantement qui gagne la population. Depuis sa création, l’ISIE recueille le satisfecit des gagnants et déchaine la fureur des perdants. Ce qui est inquiétant c’est l’amertume populaire à laquelle elle n’échappe pas. Car si le propre des élections est de donner aux citoyens la possibilité de choisir démocratiquement et honnêtement leurs responsables, on exige de cet arbitre d’être irréprochable.

De quoi l’ISIE est-elle le nom ?

La dénomination «instance supérieure indépendante pour les élections» renvoie à une autorité publique jouissant et d’un statut supérieur et d’une indépendance, considérés comme les gages indispensables pour le déroulement démocratique des élections et des référendums. L’article 1^er de la loi 23 du 20 décembre 2012 qui pérennise cette instance stipule: «est créée une instance publique indépendante et permanente dénommée l’Instance Supérieure Indépendante pour les Elections, dotée de la personnalité morale et de l’autonomie administrative et financière, ayant son siège à Tunis». L’instance ne peut donc être l’instrument de quelque pouvoir que ce soit (exécutif, législatif, judiciaire, parti politique ou tout autre acteur). La mise en œuvre des prérogatives de l’ISIE, autrement dit, leur exercice effectif renvoie à des expériences différentes selon les enjeux et le moment qui ont façonné et transformé l’institution.

L’ISIE initiale (encore appelée « ISIE 1 ») a vu le jour en mai 2011, dans la période ayant immédiatement suivi la révolution, un moment-clé où les institutions de l’Etat étaient en quête d’une nouvelle légitimité. Réclamée à hue et à dia par les acteurs politiques (et aussi par une partie de l’opinion et des partenaires extérieurs), le rôle arbitral d’une instance indépendante garant de cette légitimité était considérée comme cruciale faute de quoi le pays serait livré à toutes les dérives et au pire des scénarios.

Provisoire, l’ISIE1 était en quelque sorte condamnée à réussir la mission qui lui avait été assignée: celle d’organiser les élections du 23 octobre 2011. Soumise à une obligation de résultats, elle n’avait pas le droit à l’échec, le processus de démocratisation mais aussi la paix civile et la stabilité du pays dépendant largement de la bonne conduite du processus électoral.

Une expérience inédite

L’ISIE1 ne fut pas une administration classique en gestation, ni une organisation électorale achevée avec des règles et des structures établies mais une construction ad hoc, une expérience humaine et sociale qui a mobilisé un effort national sans précédent, porté par une émotion collective inégalée, celle de tout un peuple qui se sent ENFIN devenir une communauté de citoyen(n)es, libres de leur choix.

Les contraintes n’étaient pas minces : une énorme pression politique, médiatique, sécuritaire et psychologique dans un climat de scepticisme et de défiance généralisée; un temps limité pour accomplir sa mission mettant à rude épreuve des ressources humaines novices dans le cadre d’un calendrier électoral très serré. Autant de contraintes politiques et juridiques qui rendaient quasiment impossible de faire appel aux compétences qualifiées de l’administration en place sur lesquelles pesait un fort soupçon d’allégeance à l’ancien régime. A cela s’ajoutent des règles de fonctionnement rigides (toute décision devant être prise à une majorité des 2/3 au sein d’un comité central composé de 16 membres) et les difficultés inhérentes à un collectif de personnes aux parcours différents et ne se connaissant pas: une cohésion d’autant plus difficile à obtenir rapidement que le savoir-faire collectif en matière d’organisation électorale était rudimentaire. Ce groupe devait créer de toutes pièces une structure complexe agissant sur tout le territoire de la République tunisienne ainsi qu’à l’étranger, dans un délai record de 5 mois: un réseau d’instances régionales, un siège central et des sièges locaux, des comptes bancaires, le recrutement de milliers de personnes, leur formation… L’activité devait immédiatement se déployer sur plusieurs fronts : suivi avec le gouvernement, les ministères concernés et les partis politiques, communication soutenue, contacts avec les ONG et les médias, établissement d’un registre électoral, enregistrement et vérification des candidatures, contrôle de la campagne électorale, bureaux de vote, organisation du jour du vote, décompte des voix, proclamation des résultats. Face à l’immensité de la tâche, le soutien du gouvernement comme de nombreuses administrations était un élément essentiel. La mobilisation de la société civile, l’UGTT en tête, et de nombreux acteurs politiques et institutionnels a été d’un apport parfois décisif. Enfin, la coopération internationale a permis d’apporter une assistance appréciable.

L’ISIE1 comme toute nouvelle expérience humaine a maintes fois trébuché. Comme toute organisation en construction, elle eut des failles et des manquements et, comme toute pratique sociale, des faiblesses et des erreurs. Mais quelles que soient ces failles, ces manquements, ces faiblesses et ces erreurs, ils n’ont pas été de nature à entacher le processus ni à entamer sa fiabilité : l’ISIE1 a réussi sa mission. Ceux et celles qui ne veulent pas le reconnaître voulaient en réalité saborder cette expérience.

Alors qu’au lendemain de l’élection des membres de l’Assemblée nationale constituante (ANC), cette réussite faisait consensus, nombreux appelant à la pérennisation de l’instance électorale, trois positions sont apparues tendant à minimiser et à dévaloriser le travail et les réalisations de l’ISIE, à défaut de pouvoir tuer dans l’œuf cet acquis de la révolution.

Celle des gagnants (Ennadha) qui estimaient avoir été empêchés d’emporter la majorité absolue (cas de figure au demeurant pratiquement impossible compte tenu du mode de scrutin). Celle des perdants (gauche et progressistes) qui considéraient avoir été spoliés de plusieurs centaines de milliers de voix. Celle des rescapés du régime de Ben Ali qui prétendaient avoir été privés (omettant de dire «par la loi») de leur droit à se présenter aux élections. Les trois types de positions sous-entendaient l’existence de manipulations et de manœuvres qui auraient été opérées par l’ISIE 1 au profit de l’un ou de l’autre camp, voire au profit de puissances étrangères dont elle aurait toléré l’intervention. Tout cela sans apporter la moindre preuve tangible. Ce rappel aide à mieux saisir les desseins des différents acteurs qui allaient présider à l’adoption de la loi faisant de l’ISIE (dit «ISIE2») une institution permanente.

Le contexte de la pérennisation de l’Instance électorale

A partir de janvier 2012, l’ISIE2 est appelée à composer avec un paysage politique dominé par une troïka placée sous la houlette d’Ennadha.

Les débats qui ont présidé à l’élaboration de la loi organique n°23 du 20 décembre 2012 pérennisant l’instance révèlent deux tendances complémentaires :

• la volonté de rogner au maximum l’indépendance de la nouvelle institution électorale. De même que les moyens mis en œuvre pour écarter la direction et toutes les structures de l’ISIE 1 alors que cette dernière jouissait de la confiance de l’opinion : campagnes de discrédit, de dénigrement et de diffamation dans lesquelles le gouvernement de Hamadi Jebali était directement impliqué, mobilisation des réseaux sociaux aux ordres avec, malheureusement, la duplicité de certaines institutions publiques.
• Le second objectif est de transformer l’instance en une simple administration électorale (juridique et logistique) escamotant la mission initiale. Fort heureusement, deux ans plus tard, la Constitution de 2014 va permettre de renouer avec la vocation stipulée dans article 125, celle d’«œuvrer au renforcement de la démocratie» en étant un véritable arbitre et un garant de la poursuite du processus démocratique.

Cette volonté d’effacer les acquis de l’ISIE1 s’est exprimée dans un climat où, très vite, il est apparu que les gagnants de 2011 ne respecteraient pas leur engagement moral pris avant la tenue des élections du 23 octobre, celui de finaliser les travaux de l’ANC dans un délai d’un an. Cette volte-face s’est traduite par des manœuvres diverses en particulier celle de ne pas introduire dans la loi de « l’organisation provisoire des pouvoirs publics » (appelée «petite constitution»), adoptée le 16 décembre 2011, une disposition relative aux délais pour l’adoption d’un nouveau texte constitutionnel. Rappelons que son article 7 stipule «la création d’une instance publique indépendante permanente chargée de gérer, d’organiser et de superviser les élections et les référendums»…sans faire aucune référence à la continuité avec la première ISIE (toujours le syndrome de la page blanche!), consommant ainsi la rupture avec cette dernière. Rappelons aussi que le comité central de l’ISIE1 lui-même avait rejeté une précédente formulation de cet article qui prévoyait que «dans l’attente de la mise en place de la nouvelle instance, il est mis fin à la mission de tous les membres de l’ISIE existante aussi bien les membres de son comité central que ceux de ses instances régionales à l’exception de celle de son président qui sera chargé de la gestion des affaires courantes». Une décision qui devait peser lourd ultérieurement.

L’année 2012 fut celle de la démonstration de force des islamistes de tous bords «modérés» comme salafistes, avec notamment le déploiement des parades des groupes djihadistes et des Ligues de protection de la révolution créant un climat de peur et des tensions graves dans le pays, prélude aux actes terroristes visant les forces armées et les forces de sécurité intérieure. Ce contexte devait aboutir à l’assassinat de Chokri Belaïd et de Mohamed Brahmi. Le pays s’est trouvé plongé dans une crise sans précédent jusqu’à l’adoption de la nouvelle constitution, le 26 janvier 2014.

ISIE 2 : un bilan controversé

La désignation des membres de l’ISIE2 n’a été possible que le 8 janvier 2014, soit plus de 26 mois après les élections de l’ANC. Un parcours semé d’incidents qui révèle l’état d’esprit fait de marchandages et de combinazione qui a présidé au processus de sélection et de désignation et jeté le soupçon sur les membres et du même coup, sur l’instance. Une première élection des membres en juillet 2013 sera annulée par le Tribunal administratif après la disqualification des travaux de la commission de tri mise en place par l’ANC. Puis, en novembre 2013, nouvelle annulation par le Tribunal administratif de la liste des candidats choisis par l’ANC. Celle-ci modifie du coup la loi portant sur l’ISIE en supprimant la commission des candidatures et en permettant l’élection des membres directement en plénière !

Comment s’étonner dès lors des diverses péripéties qu’a connues l’ISIE2 de 2014 à nos jours ? Quatre présidents (Chafik Sarsar, Anouar Ben Hassen, Mohamed Tlili Mansri et Nabil Baffoun) avec, à la veille de chaque changement, le spectacle navrant des tractations et des manœuvres des partis, groupes et lobbys, trois directeurs différents et autant de directeurs de départements changés, la démission spectaculaire de plusieurs membres sans parler du renouvellement, à chaque échéance électorale, des instances régionales. Ce remue-ménage permanent va rendre à chaque fois plus fragile et plus vulnérable une instance censée garantir la continuité des institutions.

C’est donc dans un climat de tensions internes et externes que l’ISIE 2 a été amenée à remplir les obligations légales d’une «administration des élections et des référendums, de leur organisation et de leur supervision au cours de leurs différentes phases. Elle doit garantir l’intégrité, la sincérité et la transparence du processus électoral et proclame les résultats ». (art 126 de la Constitution).

L’ISIE 2 s’est globalement acquittée de sa tâche dans la mesure où le verdict des différents scrutins a été reconnu et les résultats validés. Les efforts entrepris parfois pour restaurer un certain climat de confiance avec les citoyens, la mobilisation des ressources techniques et humaines (dont une partie non négligeable vient de l’ISIE1), la contribution des différents acteurs notamment de la société civile ainsi que des différents corps de l’Etat et le soutien des gouvernements successifs, tous ces éléments ont contribué à la tenue des échéances majeures qu’a connues le pays. Et de rendre hommage aux membres, aux cadres et au personnel de l’instance en se félicitant de leur maturité face à des échéances électorales dont l’impact sur le pays a été crucial. Le processus n’en a pas moins été marqué par des événements et des épreuves susceptibles de laisser des traces indélébiles et d’instiller durablement le poison du soupçon et de la défiance à l’égard de l’instance électorale.

Quels enjeux l’instance électorale soulève-t-elle ?

Il ne suffit pas de mettre en place une administration électorale conforme aux normes internationales. Encore faut-il s’assurer d’une manière permanente de la confiance des citoyens dans le processus électoral et la politique mise en place, une tâche ardue qui exige transparence et responsabilité. Cette dernière requiert des membres de l’institution d’avoir une déontologie fondée sur le respect de la Constitution (art. 125 : œuvrer au renforcement de la démocratie), des lois et des règlements.

Les rapports de la Cour des comptes comme ceux de la société civile tunisienne et des missions d’observation ainsi que la couverture des médias ont pointé un certain nombre de faits, infractions et irrégularités dont le traitement par l’ISIE n’a pas été jugé conforme à sa mission et à son mandat qui lui ont été assignés.

Ainsi, un élément essentiel de l’intégrité d’une élection veut que l’ISIE se comporte équitablement avec tous les participants au processus électoral. S’assurer que le cadre législatif est acceptable pour que tous les participants au processus électoral soient traités de façon juste et impartiale, c’est-à-dire non partisane. Les élections présidentielles et législatives tenues en 2019, plus particulièrement les péripéties liées à la candidature de Nabil Karoui, ont mis à rude épreuve la crédibilité de l’ISIE, voire l’intégrité du processus électoral et montré les limites et les dangers de l’approche «administrative» dans la gestion des élections. L’instance a raté là une occasion importante d’imposer son rôle d’arbitre neutre et impartial.

Ces événements et bien d’autres ont suscité des interrogations sur l’indépendance de l’ISIE vis-à-vis du gouvernement (budget, recrutement), sur son indépendance opérationnelle (registre électoral en lien avec le Centre national d’informatique, CNI), sur la gestion de l’organe exécutif (notamment en matière de recrutement, de formation, modes de mise en place des IRIE), sur son administration. Sont revenues à la surface de vives critiques quant à son indépendance vis-à-vis de l’Assemblée des représentants du peuple (ARP) et des principales forces politiques qui la composent comme Ennahda, Tahya Tounes, Nidaa… Les rapports de l’Instance avec l’organe législatif restent son talon d’Achille. Le mode de désignation, plusieurs fois annulé par le Tribunal administratif, pointe une anomalie structurelle: le Parlement est à la fois juge et partie. Il sélectionne et il désigne. Etant donné l’état d’esprit partidaire qui règne actuellement à l’ARP, la crainte est réelle de voir l’élection des membres du conseil de l’ISIE (même avec une majorité des 2/3 des députés) ressembler plus à un arrangement d’arrière-cour qu’à un choix pertinent fondé sur la compétence, l’intégrité morale et l’impartialité des candidats. Ce qui fait planer l’ombre de l’inféodation des membres de l’ISIE 2 aux partis qui les ont défendus.

Quant à la transparence, un atout important qui contribue à la crédibilité et éclaire l’opinion sur la responsabilité de l’Instance comme de celle des différents acteurs du processus électoral, elle a souffert de la rareté des initiatives, surtout celles en direction du public, de la diffusion parcimonieuse des documents (transmission et accessibilité des informations factuelles) et du message minimaliste (centré sur le juridisme) de l’institution rendant, très souvent, incompréhensibles les enjeux du moment (non explicitation des problèmes rencontrés et des voies possibles à leur résolution). Ainsi, cette transparence à minima s’illustre par l’absence, sur le site, des documents importants à laquelle l’instance est légalement tenue (rapport annuel d’activités, budget annuel, programme d’activités…). Les procès-verbaux (PV) des délibérations de l’Instance mis en ligne se réduisent à des résumés secs en vertu d’une disposition du règlement intérieur de l’ISIE 2 alors que la loi, sans préciser leur forme, fait de leur publication une obligation. Ces PV se limitent à rappeler l’ordre du jour, la liste des présents et les têtes de chapitres des décisions sans aucun autre développement. Des textes, somme toute, de pure forme. Rien n’indique la nature des échanges, des divergences qu’on peut à peine deviner à travers les votes contre ou d’abstention. Pourtant, les sujets qui font débat et appellent explication ne manquent pas (la campagne d’inscription, la communication, les rapports avec les partis politiques et les acteurs associatifs, l’organisation générale, le contrôle de la campagne électorale, le pouvoir réglementaire de sanction…) sans parler des sujets d’actualité qui ont un impact direct sur la mission de l’ISIE. Le citoyen doit se contenter de la nouvelle de la démission de tel ou tel président ou encore des déclarations soupçonneuses ou polémiques émanant de certains membres contre leurs collègues sans avoir les moyens de se faire une opinion. Ceci dénote un comportement contraire à l’éthique d’une administration électorale crédible et respectée, à fortiori d’une instance constitutionnelle garante du fonctionnement démocratique.

Qu’a apporté l’ISIE ?

L’ISIE aété un marqueur démocratique dans ce qu’il est convenu d’appeler la transition en Tunisie. Les élections d’octobre 2011 ont inauguré les débuts d’un processus électoral s’inscrivant dans une dynamique de démocratisation inédite pour le pays. Ce processus et son pilote, l’ISIE, contribuent depuis dix ans à cette dynamique, concrétisant l’accès au statut effectif de citoyen. Cette appropriation du (bulletin de) vote, acte essentiel de citoyenneté, a eu un impact sur les mentalités collectives et individuelles (citoyenneté).

L’instance électorale a initié le changement de régime par les urnes, légitimant le passage de la 1^ère à la 2^èmeRépublique. Un palier historique analysé voire labellisé comme tel par les acteurs extérieurs (des élections réputées «intègres, transparentes et démocratiques») (pouvoir de légitimation). Ce processus électoral a permis des alternances pacifiques, les perdants se soumettant au verdict des urnes (pouvoir de sanction). Le «printemps tunisien» versus les automnes arabes.

Ont aussi été démontrées les limites du processus électoral et de son pilote : une condition nécessaire mais pas suffisante pour assurer, à eux seuls, un processus vertueux de démocratisation. Le vote ne règle pas tout !

Sont également mises en lumière les dangers qui planent sur le processus électoral :un environnement institutionnel, juridique ou encore politique rétif, voire parfois hostile, à la démocratisation et susceptible d’affaiblir la légitimité du processus électoral via une instrumentalisation du dispositif qui en est le garant, l’ISIE.

Il n’y a pas lieu de s’interroger sur la nécessité d’une instance électorale indépendante destinée à être génératrice de confiance et de légitimité et partie constitutive de l’Etat de droit. Les difficultés qui affectent le fonctionnement de cette instance sont révélatrices de l’incapacité des acteurs politiques à admettre ce rôle d’arbitre et de contrôle.

Aux instances indépendantes, et plus particulièrement ici l’ISIE de savoir se montrer imperméables aux turpitudes politiques et garantes en cela de la continuité de l’Etat de droit.