Projet de loi relatif au droit d’accès à l’information : avancées et réserves

Le projet de loi n° 55/2014 relatif au droit d’accès à l’information, actuellement examiné à l’Assemblée des Représentants du Peuple continue de créer des remous. Les derniers en date, ceux de Reporters Sans Frontières, viennent confirmer les craintes déjà exprimées précédemment par bon nombre d’organisations de la société civile à l’instar d’IWatch, de l’association Touensa ou de la LTDH.

La loi d’accès à l’information, qui trouve son origine au Canada, est une loi qui garantit l’accès à l’information sous le contrôle d’une institution gouvernementale. Ainsi elle rend public certains documents administratifs sauf dans certaines exceptions. La décision de rendre public ou non un quelconque document devrait être du ressort d’une instance indépendante.

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Des avancées mais aussi des réserves

Le droit d’accès à l’information est un droit constitutionnalisé par l’article 32 qui stipule que :

L’Etat garantit le droit à l’information et le droit d’accès à l’information.
L’Etat œuvre à garantir le droit à l’accès aux réseaux de communication. Article 32 de la Constitution Tunisienne

Si jusqu’à ce jour, c’est le décret-loi n°2011-41 du 26 mai 2011 qui régit l’accès à l’information, l’adoption de la loi n°55/2014 pourrait faire évoluer les choses.

Ainsi ce projet de loi est divisé en plusieurs niveaux :

Le champ d’application du projet de loi n°55/2014

Si la loi de 2011 était déjà une avancée en soi, elle est bel et bien lacunaire. Tout d’abord, celle-ci ne définissait que les organismes publics et les documents administratifs. Ainsi, la notion d’« information » y faisait défaut. La loi n°55/2014 vient y remédier en définissant l’information comme :

tout document ou information enregistrée, quelle que soit leur date, leur forme et leur support, produits ou obtenus par les organismes assujettis aux dispositions de la présente loi dans le cadre de l’exercice de leurs activités.

Ainsi, cela se rapproche plus des standards internationaux et notamment de la définition adoptée dans le cadre des « Principes globaux sur la sécurité nationale et le droit à l’information » de Tshwane, qui définit l’« information » comme :

Tout original ou toute copie de matériel documentaire, quelles que soient ses caractéristiques physiques, et tout autre matériel tangible ou intangible, quels que soient la forme et le support de sa conservation. Le terme inclut, entre autre, les archives, correspondances, faits, opinions, conseils, mémos, données, statistiques, libres, dessins, plans, cartes, schémas, photographies, enregistrements audio ou vidéo, documents, emails, registres, échantillons, modèles et données conservées sous toute forme électronique. Principes de Tshwane

L’élargissement des organismes assujettis à la loi d’accès à l’information

La loi n°55/2014 élargit les organismes visés par le droit d’accès à l’information :

La présente loi s’applique aux organismes suivants :

• les administrations centrales, les établissements et entreprises publics et leurs représentations à l’étranger ;
• les administrations régionales et les collectivités locales ;
• les instances législatives ;
• les instances judiciaires ;
• les autorités de régulation ;
• les personnes de droit privé chargées d’une mission de service public ;
• les associations bénéficiant d’un financement public dépassant un montant fixé par décret.
Ils sont dénommés ci-après « les organismes assujettis aux dispositions de la présente loi ». Article 3 du projet de loi d’accès à l’information.

Or dans la loi de 2011, seuls les services de l’administration centrale et régionale de l’Etat, les collectivités locales et les établissements et entreprises publics étaient considérés comme « organismes » assujettis au droit d’accès à l’information. Ainsi la loi n°55/2014 vient compléter la loi de 2011 et touche aujourd’hui des organismes nationaux, régionaux et locaux mais surtout les autorités publiques gouvernementales.

La procédure d’accès à l’information de l’initiative de l’organisme concerné

La loi n°55/2014 permet à tous les citoyens d’accéder aux documents mais aussi oblige l’organisation à publier les informations d’intérêt public. Ainsi, l’article 8 du projet de loi relatif au droit d’accès à l’information oblige les organismes de publier et d’actualiser périodiquement certaines informations telles que :

• Les textes juridiques régissant son activité ;
• les fonctions principales qui lui sont assignées, son organigramme, les adresses de son siège principal et ses sièges secondaires, ainsi que la liste nominative des chefs de structures et l’insertion des coordonnées nécessaires pour les contacter ;
• les politiques et les décisions qui concernent le public en liaison avec son activité ;
• les informations relatives à ses programmes et réalisations ;
• la liste des prestations fournies, les pièces nécessaires, les conditions les délais de leur obtention ;
• une liste nominative des responsables d’accès à l’information comportant les données prévues au paragraphe premier de l’article 37 de la présente loi et leurs adresses électroniques ;
• les guides de procédures utilisés par ses agents relatifs aux prestations fournies ;
• la liste des documents disponibles en version électronique ou papier et qui concernent les prestations fournies ;
• le guide prévu par le cinquième tiret de l’article 39 de la présente loi.

Afin d’en arriver jusque là, la loi prévoit plusieurs moyens : l’allocation de crédits nécessaires (article 7), la mise en place de commissions consultatives au sein des organismes chargés de conseiller le responsable d’accès à l’information (article 40), ou encore la dispense de formations aux agents desdits organismes (article 39).

La procédure de demande d’accès à l’information

Si la loi de 2011 reste muette par rapport aux procédures, n’exigeant qu’un écrit, le projet de loi n°55/44 est plus explicite. En plus d’un écrit contenant le nom, le prénom et l’adresse pour les personnes physiques et la dénomination sociale et le siège social pour les personnes morales, celle-ci prévoit un modèle préétabli à mettre à la disposition du public par chaque organisme. Par ailleurs, celle-ci prévoit l’obligation pour le responsable d’accès à l’information d’aider les personnes illettrées ou handicapées. Enfin, l’absence de justification de la demande d’accès à l’information est à signaler.

Si le document en question peut avoir « des conséquences sur la vie ou les libertés d’une personne », l’organisme doit répondre à la demande dans les 2 jours, et ce selon l’article 20 du projet de loi n°55/2014. Cependant la loi ne prévoit pas qui évalue ces conséquences, ni leurs critères. Par ailleurs, la loi reste aussi muette quant aux sanctions, si l’organisme en question refuse la demande d’accès ou s’il ne respecte pas les délais procéduriers. En effet, il aurait été plus judicieux de prévoir un régime de sanctions spécifiques à ce cas précis étant donné les conséquences qu’elles peuvent avoir sur le demandeur.

Par ailleurs, l’article 26 du projet de loi n°55/2014 prévoit le paiement d’un timbre fiscal par le demandeur. Le prix de ce timbre sera fixé par le ministère des Finances. Une crainte peut exister quant au montant de ce timbre fiscal qui pourra exclure une partie des citoyens du droit d’accès à l’information et remettre en cause le principe d’accessibilité à « tous les citoyens » prévu dans l’article 1er de cette loi. Bien que l’article 27 exclu le paiement du timbre fiscal par « les familles nécessiteuses » et les « personnes aux besoins spécifiques », celles-ci ne sont pas définies, chose qui pourrait entrainer quelques remous dans la pratique.

Les procédures de recours en cas de refus

Le projet de loi n°55/2014 prévoit une procédure différente à la loi de 2011. Si dans la loi de 2011, le demandeur « peut, dans les trente (15) jours qui suivent la décision de refus ou de la violation des dispositions du présent décret-loi, faire appel auprès du chef de cet organisme qui doit lui répondre dans les dix (10) jours », puis en cas d’insatisfaction faire appel auprès du tribunal administratif dans les 30 jours, le projet de loi n°55/2014 prévoit une autre procédure. Les articles 33, 34 et 35 prévoient la possibilité pour le demandeur de saisir l’instance chargée de l’information dont le projet de loi prévoit la création, avant de pouvoir saisir le tribunal administratif.

L’instance d’accès à l’information

Cette instance spécifique chargée de l’information est une « autorité publique dotée d’une personnalité morale et d’une autonomie financière » (article 42). Ses prérogatives sont nombreuses, dont voici les plus importantes:

● Statuer sur les recours soumis en matière d’accès à l’information.
● Enquêter, investiguer et auditionner les organismes publics.
● Infliger les sanctions prévues par le projet de loi n°55/2014
● Assurer le suivi des publications des organismes

Elle sera composée de 7 membres devant avoir au moins 15 années d’expérience, excepté pour le représentant de la société civile qui devra avoir au moins deux années d’ancienneté au sein de l’organisme qu’il représente :

● Un président choisi parmi les juges administratifs,
● Un vice-président choisi parmi les juges judiciaires
● 5 membres : un professeur universitaire, de l’enseignement secondaire ou un assistant, un spécialiste en documents administratifs ou dans les archives, un avocat , un journaliste et enfin membre de la société civile liée aux questions de l’accès à l’information.

Ces membres seront choisis par le chef du gouvernement sur proposition de la commission dédiée à la question au sein de l’Assemblée des Représentants du Peuple selon une procédure prédéfinie :

● L’ouverture des candidatures par la commission dédiée au sein de l’ARP.
● Celle-ci sera chargée de classer les 3 « meilleurs » candidats dans chaque spécialité par un vote secret. Ceux-ci doivent obtenir 3/5 des voix.
● Ces 3 « meilleurs » candidats seront présentés au chef du gouvernement qui sera chargé d’en nommer un par spécialité sur les 3 candidats proposés

Nommés pour une durée de 6 ans non renouvelable, les membres de l’instance seront renouvelés de moitié tous les 3 ans.

Si la composition de cette instance semble être adéquate étant donné qu’il n’existe pas de représentant du pouvoir exécutif, ce qui est un gage d’indépendance, elle reste tout de même lacunaire. Tout d’abord, parce que les membres sont nommés par le chef du gouvernement. Il aurait été plus juste qu’ils soient élus par l’Assemblée des Représentants du Peuple ou du moins par une de ses commissions dédiées à la question avec la représentativité de tous les partis politiques. De plus, il n’existe au sein de celle-ci qu’un seul représentant de la société civile. Or, dans la version précédente de ce projet de loi, deux membres de la société civile étaient prévus. Par ailleurs, la loi ne fixe pas les critères de sélection de ce membre de la société civile, ce qui pourrait poser un problème majeur.

En outre, l’article 59 du projet de loi n°55/2014 reste flou quant aux ressources de l’Instance. Si une référence est faite « aux subventions versées par l’Etat », aucune précision n’y est apportée. En d’autres termes, si l’Etat n’y accorde pas suffisamment de ressources, l’on pourrait se retrouver avec une Instance dépourvue d’effets étant limitée par ses ressources. Il aurait été plus approprié de fixer et de voter le budget de l’Instance par l’Assemblée des Représentants du Peuple afin de ne pas être à la merci du pouvoir exécutif. De plus, le même article fait référence aux « ressources provenant des activités de l’Instance ». Or, à aucun moment il n’est fait référence au sein du projet de loi d’activités rémunérées de la part de celle-ci. Ainsi, non seulement cela va à l’encontre du principe de l’accès pour tous les citoyens mais en plus suppose la mise en place d’activités et de services rémunérés de la part de l’Instance. Que sont-ils ? Dans quelles conditions ? Malheureusement, le projet de loi reste muet vis-à-vis de cette problématique.

Les exceptions au droit d’accès à l’information

Les articles 28 à 32 mettent en avant les domaines desquels l’accès à l’information peut être refusé par les organismes concernés. L’article 28 en fournit une liste :

1. La Sécurité et la défense nationale ;
2. Les relations internationales ;
3. Les intérêts économiques de l’Etat ;
4. Les informations classées secrètes en conformité avec les dispositions de la présente loi ;
5. Le déroulement des procédures devant les juridictions et la détection et la prévention des crimes ;
6. Les missions de tutelle, de contrôle et de consultation ;
7. La protection de la vie privée ;
8. Les intérêts commerciaux légitimes des tiers, y compris les droits de propriété intellectuelle et industrielle ;
9. Les procédures de délibération, d’échange d’avis et de points de vue et les conseils ;
10. Les procédures d’examen, d’expérimentation et d’étude.

Bien que limitative, certains points de cette liste gagneraient à être mieux définis. Ainsi, « les missions de tutelle, de contrôle et de consultation », les « procédures de délibération, d’échange d’avis et de points de vue et les conseils » mais aussi « les procédures d’examen, d’expérimentation et d’étude » sont des termes tellement vagues que cela nous rappelle certaines expressions « fourre-tout » qui pourraient entraver le bon fonctionnement du droit d’accès à l’information.

De plus, les standards internationaux justifient ces exceptions selon 3 critères dont notamment la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé ou de la moralité publique, ou encore toucher aux droits ou à la réputation d’autrui. Or l’on ne voit pas dans certaines exceptions de l’article 28 citées plus hauts, de justifications nécessaires en conformité avec ces standards.

Si certaines exceptions sont légitimes et obligatoires au regard des préjudices qu’elles pourraient causer, il est plus qu’important pour l’organisme qui refuse l’accès à l’information de démontrer les risques de ce préjudice. Or, ce projet de loi ne prévoit ni critères, ni évaluation des préjudices. Ainsi, la définition du « préjudice » reste à la discrétion de l’organisme concerné, ce qui peut restreindre le droit d’accès à l’information.

La question de la sécurité nationale est elle aussi problématique. En effet, en l’absence de définition précise et de restrictions de cette définition, toute information ou presque peut être mise sous le joug de « la sécurité nationale ». Ainsi à défaut de limiter l’accès à l’ensemble des informations liées à « la sécurité nationale », il aurait été plus judicieux de dresser une liste d’informations tombant sous cette définition. Ainsi les standards internationaux, à travers les principes de Tshwane, dressent une liste des informations tombant sous le fondement de la « sécurité nationale », il s’agit :

● Des informations concernant des programmes, des opérations ou des capacités de défense, pendant toute la période d’utilité opérationnelle des informations ;
● Des informations concernant la production, les capacités ou l’utilisation d’armes ou autres systèmes militaires, y compris les systèmes de communication ;
● Des informations relatives à des mesures spécifiques de protection du territoire de l’état, des infrastructures critiques ou des institutions essentielles contre les menaces ou l’usage de la force ou du sabotage, et dont l’efficacité dépend de leur secret ;
● Des informations liées à, ou dérivées des opérations, sources et méthodes des services de renseignement, dans la mesure où elles concernent des questions de sécurité nationale ;
● Informations concernant les questions de sécurité nationales et fournies par un état étranger ou un organisme intergouvernemental avec des attentes expresses de confidentialité, et autres communications diplomatiques dans la mesure où elles concernent des questions de sécurité nationale.

Tel que stipulé dans l’article 30 du projet de loi relatif à l’accès à l’information, il est intéressant de signaler que ces exceptions d’accès à l’information tombent en désuétudes lorsqu’elles touchent à des violations de droits humains, à la santé, à la sécurité publique, à l’environnement, à la corruption ou aux actes de mauvaise gestion. Malheureusement, cet article ne comprend pas la nécessité absolue de communiquer les informations touchant les droits et libertés des citoyens, à la surveillance ou encore à la structure du gouvernement et de ses ministères. Cela est d’autant plus nécessaire lorsque l’on sait qu’il existe une opacité extrême afin d’accéder à ses informations.

La protection minimaliste des lanceurs d’alertes

Le projet de loi n°55/2014 exclut du champ du droit d’accès à l’information les données relatives à l’identité des lanceurs d’alerte dénonçant la fraude et la corruption dans son article 29. Cependant, si cette protection est louable, cela reste insuffisant. En effet, rien dans ce projet de loi n’empêche que des poursuites ou des représailles de la part des autorités contre les lanceurs d’alertes ne soient appliquées. Pire encore, rien n’empêche des éventuelles sanctions professionnelles contre les lanceurs d’alertes. Ainsi, en ne bénéficiant pas d’exonération de sa responsabilité administrative, civile, et pénale, le lanceur d’alerte restera à la merci de sanctions.

D’ailleurs, une telle protection aurait dû toucher les journalistes. En effet, il n’est fait aucunement mention du statut des journalistes qui diffuseraient des informations dans le cas où l’intérêt public à les diffuser l’emporte sur l’intérêt à les protéger.

Des sanctions loin d’être dissuasives

Ce projet de loi prévoit ainsi des sanctions contre les organismes qui ne respecteront pas le droit d’accès à l’information. Ainsi l’article 62 stipule :

Est puni d’une amende de cinq cents (500) dinars, quiconque qui intentionnellement :
• Enfreint l’accès à l’information dans les organismes assujettis aux dispositions de la présente loi ;
• Détruit illégalement une information ou oblige une autre personne à commettre cet acte.

De telles sanctions sont loin d’être dissuasives et loin d’être complètes. Ainsi, qu’en est-il des infractions commises par négligence ? Qu’en est-il des sanctions du non respect des procédures de publication des organismes ? Qu’en est-il lorsqu’un organisme ne nomme pas un chargé à l’information ? Qu’en est-il si l’organisme ne respecte pas les délais dans le cadre de la demande d’accès à l’information lorsque celle-ci à une conséquence sur la vie ou les libertés d’une personne ? Qu’en est-il lorsqu’un organisme ne donne pas accès à l’information en cas de violations de droits humains, à la santé, à la sécurité publique, à l’environnement, à la corruption ou aux actes de mauvaise gestion ?

Malheureusement, dans ces cas là, la loi reste muette et ne prévoit pas de sanctions.

Bien que plus complet que le décret-loi de 2011, le projet de loi n°55/2014 relatif au droit d’accès à l’information reste tout de même assez lacunaire, essuyant les critiques du Syndicat National des Journalistes Tunisien, de l’Association Tunisienne des Journalistes Parlementaires et de Reporters Sans Frontières. S’il reprend les standards internationaux, il n’en demeure pas moins que l’absence de définitions précises et de sanctions plus dissuasives pourraient rapidement faire de cette loi –si elle est adoptée- un corpus liberticide tributaire d’interprétations restrictives.